Формы реализации исполнительной власти виды. Формы реализации исполнительной власти: понятие, виды

Формы осуществления исполнительной власти - это внешне выраженные действия, совершаемые должностными лицами в процессе осуществления исполнительно-распорядительной деятельности в рамках их компетенции и вызывающие определенные последствия.

Различают следующие формы исполнительной власти:

1 - правовые - связаны с изданием правовых актов, которые влекут изменения или превращения адм. пр-ний.

2 - неправовые - не связаны с изданием правовых актов и не влекут возникновение, изменение, прекращений пр-ний.

Правовые формы осуществления исполнительной власти: правотворческая и правоприменительная деятельность.

Правотворческая деятельность проявляется в создании, изменении, отмене и усовершенствовании правовых норм, т.е. издание нормативных актов.

Правоприменительная деятельность органов и должностных лиц исполнительной власти, разрешение вопросов управления на основе собственных правовых норм, т.е. издание индивидуальных правовых актов.

Это 2 основные и наиболее значительные нормы осуществления исполнительной власти. Но существуют и другие - представление обязательной отчетности, осуществление гос. регистрации, выдача документов, подтверждающих наличие специального права.

Неправомерные формы осуществления исполнительной власти:

1. осуществляют органы действ

2. выполнение материальных, технических действий, которые носят вспомогательный характер в управлении деятельности (работа с информацией).

2. Правовые акты исполнительной власти - это вид подзаконных официальных юридических актов, принимаемых субъектами исполнительной власти в процессе исполнения распорядительной деятельности, оформленных в соответствии с н.п., содержащие одно власть. волеизъявление, влекущее юридические последствия.

По юридическому содержанию эти акты делятся:

1) нормативные акты - устанавливающие, изменяющие и отменяющие юридические нормы, они не обращены к юридическим лицам.

2) индивидуальные акты - это решение субъектов административной власти по конкретным вопросам, обращенные к конкретным лицам.

3) смещенные - акты, в которых содержатся нормы права и правоприменительные решения.

По форме выражения:

1. Письменные

2. Устные исполнения при непосредственном руководстве произ. деятельности для обеспечения общественной безопасности.

3. Конклюдентные, выраженные в законах световых и звуковых сигналов.

Юридической значение актов управления

1. Являются основанием для издания других

2. Выступают в качестве юридического факта, т.е. является основанием для возникновения, изменения и прекращения пр-ний в сфере управления.

3. Являются доказательством в суде.

4. Является условием действия др. прав. актов органы вн. пр.

б) соответствие цели закона

в) применяется в установленный законом срок

г) соблюдение процессуальных правил судами

2. Целесообразность, т.е. полезность с (.) зрения гос. интересов, он должен быть научно обоснован, соответствовать реальной обстановке, предусмотренной механизмом его претворения в жизнь.

3. Организация?

а) Язык акта должен быть ясным, понятным для тех, к кому обращен

б) акт должен быть своевременно доведен до сведения исполнительных и законодательных субъектов.

в) акт должен быть оформлен грамотно, правильно.

г) оформлен надлежащим образом, должен быть передан на хранение.

Акты, не соответствующие требованиям закона, подразделяются на ничтожные и оспариваемые.

Ничтожными являются акты, которые из-за своей незаконности не порождают и не могут порождать юридических последствий.

Акты признаются ничтожными, если не то есть прямое указание закона или грубое нарушение подв. адм. дел либо нарушен срок давности.

Оспоримые подлежат исполнению, но не лишают индивидуальным и коллективным субъектам право оспорить им з-нать в установленном порядке, после обжалования акт может быть признан или правомерным после устранения в нем недостатков или недействительным.

При остановке действия акта упр., т.е. временного прекращения его действия до повторного рассмотрения, производится тем органом, который не вправе отменить его.

Президент РФ вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти, исполнительной власти субъектов, исполнительную власть в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и Федерального Закона.

Международные обязательства РФ или нарушение прав и свобод человека и гражданина для решения вопроса соотв. судом.

Методы осуществления исполнительной власти

1. Понятие и виды административно-правовых методов.

2. Понятие административного принуждения.

3. Виды административного принуждения.

1. Методы деятельности исполнительной власти - это способы осуществления управленческих функций и средства воздействия органов исполнительной власти на управляемые объекты (отрасли, пр-тия, гр-н).

Методы осуществления исполнительной власти разнообразны. По функциям субъектов управления они делятся на общие, используемые при выполнении всех функций управления на всех важнейших стадиях управленческого процесса, и специальные, применяемые при осуществлении отдельных функций на отдельных стадиях упрвленческого процесса.

В качестве общих методов управления выделяют методы убеждения, принуждения и поощрения.

Убеждение представляет собой способы воздействия на сознание и поведение людей, с помощью средств убеждения стимулируется должное поведение участников административно-правовых отношений. Граждане добровольно подчиняются юридическим нормам и сознательно участвуют в их осуществлении, если понимают задачи и цели государства, одобряют их.

Средствами убеждения являются обучение, пропаганда, агитация, разъяснение, обмен опытом. Метод убеждения должен быть основным.

Поощрение - это способ воздействия через интерес, сознание, которые направляют волю людей на совершение полезных с точки зрения поощрения дел.

Поощрительное воздействие способствует возникновению интереса, совершению определенных дел, получению моральных, материальных и иного одобрения.

Поощрение может быть моральным (грамота, благодарность),

Материальным (премия, ценный подарок).

Статусным, изменяющим правовой статус гражданина.

Например, присвоение почетного звания "Заслуженный юрист РФ" - смешанное, содержащее моральное и материальное поощрение, поощрение знака Герой РФ.

Принуждение заключается в применении субъектами исполнительной власти установленных административно-правовыми нормами принудительных мер в связи с неправомерными действиями.

По характеру воздействия на волю и сознание людей различаются экономические и административные меры.

Экономические - это методы косвенного воздействия на объект управления. С их помощью орган исполнительной власти достигает желаемого поведения объекта управления, воздействуя на его материальные интересы. Для этого используют цены, налоги, проценты, премии, льготы и т.д.

К методам административного прямого воздействия со стороны органов исполнительной власти на соответствующие объекты управления относятся общие и непосредственные руководства, регулирования, контроль и т.д. Орган исполнительной власти в пределах своей компетенции принимает управленческое решение, юридически обязательное для объекта управления.

2. Административное принуждение является вспомогательным методом исполнительной власти, сочетается с убеждением и применяется в тех случаях, когда убеждения недостаточно для достижения цели, поставленной перед органом исполнительной власти.

Административное принуждение как метод управления состоит в психическом, материальном или физическом воздействии на сознание и поведение людей.

Признаки административного принуждения:

1. применяется на основе закона.

2. осуществляется посредством правоприменительных актов (протокол).

3. персонифицировано, т.е. применяется к конкретным субъектам права, нарушившим административно-правовые нормы.

4. для административного принуждения характерен внесудебный характер применения.

5. применяется в целях обеспечения административно-правовых норм, которые формулируют общеобязательные правила поведения в сфере гос. управления, не имеющие ведомственных границ (правила дорожного движения).

5. Меры административного принуждения делятся на 3 группы:

1. Меры административного принуждения - это способы и средства, направленные на предупреждение и предотвращение правонарушений и обязательств, угрожающих жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности гос. органов, предприятий и организаций.

Основанием для применения мер административного предупреждения может служить предположение о намерении лица совершить административное правонарушение либо другое противоправное деяние. Административно-предупредительные меры не являются мерами наказания, носят профилактический характер и выражаются, как правило, в виде определенных ограничений и запретов.

К административно-предупредительным мерам относятся контроль и надзорные проверки, введение карантина, остановка движения транспорта на отдельных улицах в случае аварии или иного происшествия, закрытие участков гос. границы, проверка документов и досмотр вещей, принудительное доставление физических лиц для освидетельствования в медицинские учреждения, принудительное выселение граждан из домов, грозящих разрушением, санитарный осмотр грузов, техосмотр транспортных средств.

2. административно-пресекательные меры - это способы и средства принудительного воздействия, применяемого в целях прекращения противоправного деяния и предотвращения наступления вредных последствий.

К таким мерам относятся административные задержания для составления протокола об административном принуждении, применение оружия и других специальных средств, отказ в выдаче лицензии, изъятие огнестрельного оружия, проистановление эксплуатации транспортных средств, техническое состояние которых не отвечает техническим требованиям, наложение ареста на банковские счета организаций, привод в милицию.

3. меры административной ответственности, административные взыскания - это наказания, применяемые в установленном законом порядке уполномоченным органом или должностным лицом к виновному физическому или юридическому лицу. Административное взыскание может выражаться в моральном воздействии (предупреждение), материальном (штраф) или во временном лишении его специального права.

Каждый вид государственной деятельности характеризуется определенными внешними проявлениями и регламентируется соответствующими нормативными правовыми актами . Принцип разделения властей предполагает как различное функциональное назначение каждой ветви единой государственной власти , так и различия в принимаемых ими правовых актах. Например, деятельность органов законодательной власти заключается в принятии законов и постановлений, обязательных для исполнения на конкретных территориях . Правосудие , осуществляемое судом , завершается вынесением приговоров , решений, постановлений, определений и т. д.

Исполнительная и распорядительная деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти и их должностными лицами, может выражаться в издании подзаконных актов и других действиях, характеризующих их как субъектов внешних и внутриорганизационных управленческих отношений. Внешне выраженное действие органа исполнительной власти или его должностного лица в рамках своей компетенции называется формой управления .

Формы управления различаются (см. схему 12):

• в зависимости от объекта управления (вида правоотношений) — на внешнюю (при выполнении органом исполнительной власти своих задач и функций по отношению к внешним участникам управленческих общественных связей) и внутреннюю (при решении своих внутриорганизационных вопросов);
• по способу выражения — на словесную (письменная и устная) и конклюдентную (с помощью условных знаков, изображений);
• по характеру вызываемых последствий — на правовые и неправовые.

Схема 12.

Правовые формы связаны с изданием таких правовых актов управления , которые влекут возникновение, изменение или прекращение между субъектом и объектом управления либо имеют иное правовое значение. Основными и наиболее значимыми правовыми формами реализации исполнительной власти являются принятие органами исполнительной власти нормативных правовых актов и издание индивидуальных (административных, распорядительных) актов в случае применения норм права к конкретным индивидуумам, поэтому последние акты и называются индивидуальными. Но органами исполнительной власти на основе действующего законодательства могут совершаться, кроме того, действия, имеющие иное правовое значение, например: представление обязательных отчетов; осуществление обязательной государственной регистрации; выдача документов, подтверждающих наличие специального права (в частности, на вождение транспортных средств).

Неправовые формы реализации исполнительной власти именуются так потому, что не связаны с изданием правовых актов и совершением юридически значимых действий, — они не порождают, не изменяют и не прекращают административно-правовые отношения. Однако их роль велика, поскольку они обеспечивают выполнение органами исполнительной власти своих государственно-властных полномочий. Неправовые формы осуществления исполнительной власти могут предшествовать правовым, сопутствовать им либо следовать за ними. Одной из неправовых форм является осуществление организационных действий, которые составляют значительную часть повседневной работы органов исполнительной власти. Это разработка программ, проведение совещаний, контроль , разъяснение тех или иных мероприятий, обеспечение сочетания коллегиальности и единоначалия, изучение и обобщение опыта работы, подбор кадров и т.д. и т.п.

Другой неправовой формой реализации исполнительной власти является выполнение материально-технических действий. В управленческой деятельности они носят вспомогательный характер. Это сбор и анализ информации, проведение исследований и разработок, подготовка к изданию и само издание актов, ведение делопроизводства, составление справок и т.д.

Большинство организационных и материально-технических действий совершают государственные служащие , замещающие ведущие, старшие и младшие государственные должности государственной службы , а также другие специалисты и вспомогательный персонал органа исполнительной власти.

Конечно, деление всех форм управления по любым основаниям условно, так как они тесно взаимосвязаны, переплетены одна с другой. Но все же они различны по своему юридическому значению. Эффективность управленческой деятельности в немалой степени зависит от умелого их сочетания.

Понятие, виды и юридическое значение правовых актов управления

Официальность акта исполнительной власти состоит в том, что решение принимается органами или должностными лицами не от своего имени, а от имени государства . Во всех случаях воля, выраженная в актах управления, является государственной. Они издаются в процессе реализации государственной власти , государственно-властных полномочий. Отсюда — властный характер акта управления, обязательность содержащихся в нем предписаний. Неисполнение или ненадлежащее исполнение этих требований влечет соответствующую юридическую ответственность .

С точки зрения содержания, акт исполнительной власти — это управленческое решение, касающееся задач и функций исполнительной и распорядительной деятельности. Субъекты управления принимают такие акты в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственной, социально-культурной и административно-политической сферами. К числу рассматриваемых актов относятся только правовые акты управления, а именно акты, издание которых влечет юридические последствия в виде установления (изменения, отмены) правовых норм или установления (изменения, прекращения) конкретных правоотношений в сфере исполнительной власти. В этом заключается отличие правовых от неправовых форм осуществления исполнительной власти (организационных действий и материально-технических операций).

Акты исполнительной власти издаются ее субъектами и выражают их односторонне-властные решения, отличаясь, таким образом, например, от договоров , являющихся результатом соглашения сторон правоотношения. Односторонние действия выражают волю лишь одной стороны — органа исполнительной власти. Эта воля распространяется, естественно, лишь на подчиненные, подведомственные или подконтрольные (поднадзорные) данному органу управления объекты. Момент властности в актах управления выражен в наибольшей степени, что находит отражение в таких терминах, как «обязать», «запретить», «приказываю» и т. п.

Акты исполнительной власти отличаются от других правовых документов как по внешнему оформлению, так и по наименованию и процедуре принятия. Принимаются они только по вопросам исполнительной и распорядительной деятельности и только в пределах соответствующей компетенции. Издаются они, как правило, в качестве письменного документа. Однако возможен и устный вариант, например в виде команд в системе военного управления. В определенных случаях используются условные знаки, изображения, например, запрещающие движение транспорта или предупреждающие о какой-либо угрозе техногенного характера.

Виды правовых актов управления классифицируются: по юридическим свойствам; по органам, издающим акты, и их компетенции; по наименованию актов; по территории и сроку их действия (см. схему 13).

Схема 13

По юридическим свойствам правовые акты, как уже отмечалось, подразделяются на нормативные и индивидуальные.

Нормативный правовой акт — это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. Например, ст. 4 Правил, утвержденных постановлением Правительства от 4 сентября 1995 г., устанавливает, что проект перечня сведений, составляющих государственную тайну , разрабатывается экспертной комиссией и представляется на утверждение руководителю соответствующего государственного органа , который решает вопрос о целесообразности засекречивания самого перечня. А постановлением Правительства от 6 ноября 1998 г. внесены изменения в ряд постановлений Правительства в связи с принятием Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации».

Нормативные акты управления детализируют законы, содержат механизм их реализации, организуют функционирование органов исполнительной власти, регулируют их взаимоотношения с другими участниками управленческих отношений. Нормативные акты управления устанавливают или изменяют общие правила поведения, которые носят безличный характер и рассчитаны на многократное применение ко всем предусмотренным ими случаям, например, правила приватизации государственных предприятий , правила дорожного движения, правила противопожарной безопасности, правила стандартизации и определения качества продукции, правила воинского учета , таможенные правила и многие другие. В ряде случаев на основе нормативных актов управления возникают правоотношения других отраслей права (финансового, трудового, природоохранительного и др.) Особо следует выделить нормативные акты управления, предусматривающие административную санкцию за их нарушение. Все эти нормативные акты являются одним из важнейших Без них невозможно функционирование органов исполнительной власти и всего государственного аппарата в целом.

Нормативные акты служат правовой основой для издания индивидуальных актов — актов правоприменения . Четкое определение свойств и признаков нормативных и индивидуальных (ненормативных) актов позволяет правильно оценить роль и значение того или иного вида акта в механизме правового регулирования . Без уяснения четкого отличия нормативных актов от индивидуальных (ненормативных) немыслимы должное качество актов исполнительной власти, систематизация, публикация и введение в действие правовых норм, учет действующего нормативного материала

Индивидуальные акты исполнительной власти не содержат общих правил, норм права . К таким актам относятся решения органов исполнительной власти по конкретным вопросам, входящим в их компетенцию. Это — акты применения норм права к конкретным лицам и случаям. Они выступают в качестве юридических фактов , если законодательство связывает с ними возникновение, изменение или прекращение конкретных административно-правовых отношений . С их помощью формируется персонал аппарата управления, обеспечивается оперативное устранение недостатков, осуществляется воздействие на нарушителей государственной дисциплины и т. д. Например, юридическим фактом является издание приказа (распоряжения) о назначении гражданина России на государственную должность государственной службы , так как с этим фактом связывается возникновение у него определенного объема полномочий. Значение юридического факта имеет постановление соответствующего органа (должностного лица) о наложении административного взыскания на лицо, виновное в совершении правонарушения .

Правовые акты управления могут издаваться федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации и местной администрацией.

По компетенции (характеру разрешаемых вопросов) можно выделить акты органов исполнительной власти общей, межотраслевой (функциональной) и отраслевой компетенции.

По наименованию акты органов исполнительной власти и должностных лиц весьма разнообразны. Президент России издает указы и распоряжения; Правительство — постановления и распоряжения; федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы и иные федеральные органы исполнительной власти — постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения (нормативные акты), а также акты, изданные в ином виде, не имеющие нормативного правового характера (указания и др.). Руководители высших органов исполнительной власти субъектов Федерации (главы администраций) издают постановления и распоряжения, руководители органов администраций — приказы и указания; местные администрации — постановления, распоряжения, приказы.

Правовые акты управления классифицируются и по другим основаниям: по территории, сроку действия, по способу защиты содержащихся в них требований и др.

Требования, предъявляемые к правовым актам управления

Важнейшими требованиями, предъявляемыми к правовым актам управления , являются их законность и целесообразность.

Законность актов означает, что:

• всякий акт управления может быть издан лишь в пределах компетенции соответствующего органа;
• предписания акта не могут противоречить нормам законов и актов вышестоящих органов исполнительной власти ;
• при издании акта должны применяться лишь те его формы и наименования, которые предусмотрены законодательством в отношении данного органа (соблюдение единых реквизитов);
• должен соблюдаться установленный порядок подготовки, принятия и издания актов.

В соответствующих случаях правовой акт управления должен основываться на конституционном и договорном разграничении предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти России и соответствующими органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Целесообразность правового акта управления означает его полезность с точки зрения государственных интересов. Поэтому акты управления должны быть научно обоснованными по содержанию и грамотными по форме. Они должны четко и ясно выражать цели издания, содержать точные сведения и проверенные факты. Крайне важно, чтобы они предусматривали и механизм их претворения в жизнь.

Чтобы обеспечить законность и целесообразность правовых актов исполнительной власти, действующее законодательство предусматривает определенный порядок их подготовки, принятия, опубликования, вступления в силу и действия.

Все правовые акты, вступившие в законную силу, обязательны для исполнения, за исключением тех, которые отменены в установленном порядке.

Не исключены оспариваемые акты управления. При обжаловании акт может быть признан или правомерным после устранения в нем недостатков, или недействительным. Акт отменяется в случаях: устарелости; незаконности; незаконности акта, положенного в его основу; нецелесообразности.

Статья 87 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации » предусматривает, что Конституционный Суд по итогам рассмотрения дела о проверке конституционности нормативного акта государственной власти (в том числе по вопросам исполнительно-распорядительной деятельности) может принять решение о признании нормативного акта либо отдельных его положений не соответствующими Конституции Это — основание отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на нормативном акте, признанном неконституционным, либо воспроизводящих его или содержащих такие же положения, какие были предметом рассмотрения Положения этих нормативных актов не применяются судами, другими органами и должностными лицами.

Статья 46 Конституции предоставляет гражданам право обжаловать в суд решения исполнительных органов и их должностных лиц. В этом случае, согласно ст. 7 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»*, суд, установив обоснованность жалобы , признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его права и свободы.

Суд общей юрисдикции по просьбе гражданина, подавшего жалобу на решение исполнительного органа (должностного лица), или по собственной инициативе может приостановить исполнение обжалуемого решения.

Административно-правовые договоры (соглашения)

В последние годы появился новый вид актов, касающихся форм управленческой деятельности, — так называемые административно-правовые договоры (соглашения). К ним относятся: договоры, заключаемые в соответствии со ст. 11 Конституции о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, договоры (соглашения) между странами СНГ по различным вопросам управленческой деятельности; договоры (контракты) о приеме на государственную (в том числе военную) службу и др

Статья 78 Конституции предусматривает, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъекта Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, и наоборот.

24 июня 1999 г. принят Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации ». В нем определяются такие основные понятия, как предмет ведения, компетенция, полномочия органов, договор, соглашение. Договором называется правовая форма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти , а соглашением — правовая форма передачи федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации друг другу осуществления части своих полномочий.

Для административного права важно прежде всего то, что касается сферы исполнительной власти. Так, согласно названному закону, предметами соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации могут быть: передача осуществления части полномочий; условия и порядок их передачи, материально-финансовая основа их передачи, формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения и иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.

К числу основных принципов разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров и соглашений законом отнесены принципы: конституционности; верховенства федеральной Конституции и федеральных законов; равноправия субъектов Федерации; недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Федерации; согласования интересов Федерации и ее субъектов; добровольности заключения договоров, соглашений; обеспеченности ресурсами; гласности заключения договоров, соглашений.

Закон определил также процедуру подготовки договора, соглашения; одобрения или отклонения проекта договора, соглашения; подписания, опубликования, вступления в силу, внесения изменений и дополнений в них.

Таким образом, из закона следует, что соглашение является самостоятельной правовой формой реализации исполнительной власти. При этом соглашение, проект которого одобрен Правительством РФ , подписывается руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти и должностным лицом, которое уполномочено субъектом Федерации на подписание соглашения. Разумеется, ни одна из сторон такого соглашения не выступает в роли субъекта управления по отношению к другой.

Договор же — это правовая форма регулирования взаимоотношений между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. Он носит комплексный характер, так как выражает задачи и функции всех ветвей (законодательной, судебной, исполнительной) власти Федерации и ее субъектов, заключивших договор.

В соответствии с Федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федераций» гражданин поступает на государственную службу на условиях трудового договора , а оформляется поступление приказом по государственному органу о назначении его на государственную должность государственной службы. Следовательно, в этом случае договор сам по себе непосредственно не является юридическим фактом , т. е. не порождает конкретные государственно-служебные отношения. Он предшествует приказу, является предварительным соглашением для последующего издания того правового акта, который и послужит основанием вступления гражданина в должность с предоставлением ему общих прав и возложением на него обязанностей государственного служащего.

Исполнительная власть не реализуется сама по себе. Она должна действовать, проявляя себя в разнообразных общественных отношениях. Исполнительная власть реализуется различными методами и выражается в различных формах.

Форма реализации исполнительной власти - это виды действий органов исполнительной власти, имеющие внешние проявления. Другими словами, под формой реализации понимается внешнее выражение действий исполнительного органа (должностного лица), осуществляемое в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия.

Формы реализации позволяют получить ответ на вопрос: для чего формируется система исполнительной власти, что она и ее отдельные звенья делают для выполнения управленческих задач и функций?

Все формы управленческой деятельности прямо или косвенно предопределены в своей основе нормами, с помощью которых государство регламентирует деятельность государственного аппарата.

Форма государственного управления должна соответствовать:

Характеру данной функции,

Компетенции государственного органа,

Особенностям конкретного субъекта управления.

Общепризнанная классификация форм управленческой деятельности в юридической литературе отсутствует.

Формы управления подразделяют на:

Правовые, влекущие определенные юридические последствия. Например, издание нормативного акта;

Неправовые, не влекущие правовых последствий, а осуществляющие организационные действия. Например, проведение семинаров, обработка полученной информации.

Также можно выделить:

Акты управления, обращенные вовне;

Акты организационного действия внутри органа управле­ния (распределение полномочий, материально-техническое обеспечение);

Участие в гражданско-правовых договорах;

Выступление через своих представителей в суде;

Деятельность в качестве носителей многочисленных обязанностей в сфере охраны общественного порядка.

Но эта классификация не отражает всех форм управленческой действительности. К ним можно причислить:

Установление норм права;

Применение норм права;

Осуществление организационных действий;

Оперативно-организационную работу;

Осуществление материально-технических операций. Таким образом, реализация исполнительной власти возможна только в административно-правовых формах. Государственно-управленческая деятельность охватывает как внешние, так внутриорганизационные действия. Исполнительная власть использует только юридические формы реализации. Делопроизводство, моделирование, совещание и т.д., не носящие юридического характера, не являются формами реализации государственного управления.

4. Правовые акты управления

В юридической литературе единой дефиниции понятия акта управления нет. Одни считают, что акты - это государственно-властные предписания, другие, - что акты - особые юридические формы исполнительно-распорядительной деятельности.

Правовые акты государственного управления регулируют властные действия государственных органов и органов некоторых общественных организаций, совершаемые ими на основе и во исполнение закона, в процессе выполнения функций государственного управления и направленные на установление, изменение, отмену правовых норм или возникновение, изменение, прекращение конкретных правоотношений.

Акты управления обладают характерными чертами.

Акту правления - правовой акт, его издание - юридическая форма исполнительно-распорядительной деятельности.

Он содержит государственно-властный характер и является выражением компетенции данного органа.

Акт управления - одностороннее веление, поскольку он выражает волю органа, издавшего данный акт.

Неисполнение акта управления как правового акта влечет за собой материальную, дисциплинарную, административную ответственность должностных лиц,

Юридическое значение акта управления.

Издание акта управления влечете определенные правовые последствия, а именно: установление, отмену правовых норм или возникновение, прекращение административных отношений.

Акт управления содержит правовые нормы - общие правила, определяющие поведение должностных лиц и граждан, а также деятельность предприятий, учреждений, организаций.

Акты у правления могут выступать как юридические факты, т.е. обстоятельства, порождающие, изменяющие, прекращающие те или иные административные правоотношения и др.

Довольно часто акт управления является основанием для издания других актов управления. Он может служить доказательством при рассмотрении некоторых категорий дел в судах и органах управления. Акты управления не предназначены для управления в области экономического, социально-культурного строения.

Акты управления бывают следующих видов:

Нормативные, общенормативные, индивидуальные, смешанные;

Общей, специальной, отраслевой, межотраслевой компетенции. Общая компетенция является самой сильной по юридической силе;

Федеральные акты, субъектов РФ, локальные акты.

Кроме того, выделяют такие виды, как:

Распоряжения - по вопросам внутренней деятельности данного органа;

Постановления - по всем иным вопросам. Главным образом они имеют нормативный характер, содержат решения основных вопросов, входящих в полномочия данного органа;

Приказ - правовой акт функционально-отраслевого характера по общим и специальным вопросам компетенции органа, издается руководителем;

Инструкция - правовой акт, определяющий порядок деятельности в какой-либо сфере;

Указание - правовой акт оперативного характера.

Акты государственного управления отличаются от других актов иных органов.

Акт государственного управления от закона отличается тем, что носит подзаконный характер, издается на основе и во исполнение закона. Закон имеет высшую юридическую силу. Под юридической силой акта того или иного органа понимается его соотношение с правовыми актами других органов.

Юридическая сила правовых актов государственных органов определяется местом этих органов в государственном аппарате и полномочиями по осуществлению функций государства, однако это не означает большую или меньшую значимость этих актов. Степень юридической силы актов - это не только мера обязательности исполнения, а вопрос внутреннего взаимоотношения, взаимосвязей актов между собой. Высшая юридическая сила закона заключается в том, что никакой акт государственного управления не может отменить или изменить закон. Законом же может быть оказано влияние на акт (отмена и т.п.). Акты отличаются юридическими свойствами, основанием и порядком принятия.

Акт управления и судебный акт. Судебные акты являются правовой формой выражения правосудия. Судебный акт есть акт применения нормы права к отдельным фактам нарушения права или спора, связанным с нарушением прав и законных интересов граждан, государственных и общественных организаций. Поэтому судебный акт - это индивидуальный акт применения, он не содержит правовых норм. Акт управления же издается не как реакция на нарушения, и сфера применения его шире, она охватывает широкий круг взаимоотношений, возникающих вследствие управления. Судебный акт издается судами.

Акты управления многими органами. Процедура принятия, форма, порядок вступления в силу, отмена и приостановление строго регламентируются нормами закона. Судебные акты обычно применяются в коллегиальном порядке, а значительная часть актов управления принимается единоначально. Но в свою очередь судебные акты являются одним из средств, обеспечивающих исполнение актов управления.

Акт управления и прокурорский надзор. По юридическим свойствам и основаниям принятия акты прокурорского надзора являются формой реагирования прокурора на нарушение закона. Они не содержат в себе новых норм права, а также предписаний управленческого характера.

Акт управления и гражданские договоры. Акт управления является выражением воли одного, а гражданские договоры - нескольких человек. Акт управления - односторонний властный акт, а договор - это договор взаимного соглашения нескольких сторон.

Акт управления и служебные документы. Служебные документы (справки, докладные, стенограммы) не имеют юридического значения, но они являются источником информации. На основании служебных документов, также как и документов, имеющих юридическое значение, могут быть приняты акты государственного управления.

Акты управления и акты общественных организаций. Акты общественных организаций издаются от имени коллектива этой организации и являются обязательными для исполнения только в пределах данной организации. Они не имеют юридически властного характера.

Акты управления и управленческие решения. Управленческое решение - это мыслительный акт, сформулированная идея, которая позднее облекается в форму устных или письменных юридических актов. С точки зрения содержания, акты управления - это управленческое решение, с помощью которого осуществляются права и обязанности граждан.

Особенность актов государственного управления состоит в том, что они определяют обязанности граждан, организаций и должностных лиц, не находящихся в служебных отношениях. Они распространяются на всех лиц независимо от подчиненности и именно в этом смысле имеют общеобязательный характер. Учитывая общеобязательный характер санкций, законодатель ограничил круг органов управления, управомоченных устанавливать соответствующие правила (круг органов строго ограничен).

Сам порядок принятия таких актов урегулирован нормами права: должны указываться сроки действия, территория, на которую распространяется, и т.д.

ВВЕДЕНИЕ

ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ ФОРМ РЕАЛИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

1 Понятие формы реализации исполнительной власти

2 Правовой акт как основная форма реализации исполнительной власти

3 Этапы создания правовых форм реализации исполнительной власти

ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ ФОРМ РЕАЛИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

2.1 Классификация административно-правовых форм реализации исполнительной власти

2.2 Виды нормативных правовых актов органов исполнительных власти

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ

ВВЕДЕНИЕ

В современных условиях проведения активных государственно-правовых преобразований, поиска оптимальных моделей взаимодействия государства и общества на первый план выдвигаются вопросы создания эффективной системы исполнительной власти. Действующая концепция административного реформирования свидетельствует, что на исполнительную власть возлагаются значительные задачи и функции: федеральные органы исполнительной власти осуществляют выработку государственной политики и функцию нормативно-правового регулирования.

Очевиден факт признания за федеральными органами исполнительной власти статуса органов, способных компетентно и оперативно реагировать на изменяющиеся условия общественной жизни. Административно-правовые формы реализации властных полномочий исполнительных органов имею цель - нормативное обеспечение действия закона, то есть его исполнение. Однако правотворческая деятельность федеральных органов исполнительной власти не имеет должной правовой основы. Законодательно не установлены формы нормативно-правовых актов, издаваемых данными органами, параметры правотворческого процесса и, главное, законодательно не закреплено само право на принятие нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти - право на правотворчество. Попытка нормативного установления права на принятие нормативных правовых актов федеральными министерствами посредством закрепления за ними функции нормативно-правового регулирования лишь усилила указанную проблему. Изначально закрепляемая в статусе федерального министерства, в настоящее время данная функция реализуется и иными федеральными органами исполнительной власти - федеральными службами и федеральными агентствами. Более того, все федеральные органы исполнительной власти, наделенные и не наделенные функцией нормативно-правового регулирования, принимают нормативные правовые акты. Указанные факты свидетельствуют об актуальности исследований, направленных на изучение развития и эффективности использования административно-правовых форм реализации исполнительной власти, а также анализа правовых основ реализации полномочий органов исполнительной власти с целью выработки предложений по совершенствованию системы административно-правовых форм реализации исполнительной власти.

Формы реализации государственной власти изучались в работах Р.Ф. Васильева, М.Н. Николаевой, В.И. Новоселова, А.Ф. Ноздрачева, З.М. Рахлина, Л.М. Розина, Н.Г. Салищевой, Ю.А. Тихомирова и других авторов. В настоящее время отсутствуют комплексные исследования административно-правовых форм реализации исполнительной власти, что и определило выбор темы курсового исследования.

Объектом исследования выступает совокупность общественных отношений, складывающихся в связи с реализацией правотворческих полномочий органов исполнительной власти. Предметом исследования является совокупность правовых норм, регулирующих применение административно-правовых форм реализации исполнительной власти в сфере государственного управления.

Цель работы - исследовать административно-правовые формы реализации исполнительной власти. Для достижения указанной цели перед работой были поставлены следующие задачи:

раскрыть понятие формы реализации исполнительной власти;

рассмотреть правовой акт как основная форму реализации исполнительной власти;

изучить этапы создания правовых форм реализации исполнительной власти;

исследовать классификации административно-правовых форм реализации исполнительной власти;

охарактеризовать виды нормативных правовых актов органов исполнительных власти.

Нормативно-правовую и эмпирическую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти и др.

Теоретическая база работы - статьи, монографии, иные работы различных исследователей и ученых по вопросам, являющимся предметом настоящего исследования.

Методологической основой исследования являются общенаучные и частнонаучные методы, базирующиеся на диалектической теории познания. В основу курсового исследования положены общенаучные методы: междисциплинарный, логический. В числе частнонаучных методов познания использован системно-структурный, структурно-функциональный методы.

Структура курсовой работы определяется целью и задачами исследования. Она состоит из введения, двух глав, заключения и списка используемых источников.

1. ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ ФОРМ РЕАЛИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

1 Понятие формы реализации исполнительной власти

B соответствии с теорией разделения властей одной из ветвей власти является исполнительная. Ее функции сводятся к исполнению действующего законодательства, выработке основных направлений внутренней и внешней политики государства, организации деятельности государственного аппарата по реализации такой политики, а также к охране гражданских прав и свобод.

Понятие «исполнительная власть» рассматривает в узком и широком смысле К.С. Бельский. В узком смысле под исполнительной властью понимается «право и возможность должностного лица принимать решение, которое реализует подчиненный работник (весь персонал) под контролем и ответственностью этого должностного лица». В широком смысле рассматривается система органов государственного управления, построенных иерархически, наделенных властными полномочиями и реализующих их с целью создать условия для нормального функционирования общества.

Исполнительная власть в РФ представлена разветвленной системой разнообразных государственных органов, поскольку реализация законов предполагает достаточно широкий круг субъектов, призванных исполнять законы или способствовать их исполнению. В соответствии со ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. Ст. 77 Конституции РФ говорит о единой системе исполнительной власти в РФ, которую образуют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Помимо этого, в круг субъектов исполнительной власти необходимо включить Президента РФ, хотя юридически президент не входит в систему исполнительной власти. Конституция определяет статус президента как главы государства и выводит его за рамки концепции разделения властей, тем не менее, наделяя его обширными полномочиями, касающимися непосредственно Правительства РФ, федеральных министерств и ведомств, органов исполнительной власти субъектов.

Органы исполнительной власти представляют собой совокупность полномочий по управлению государственными делами, включая полномочия подзаконодательного регулирования; полномочия внешнеполитического представительства; полномочия по осуществлению различного рода административного контроля, а также иногда и законодательные полномочия, и систему государственных органов, которые осуществляют полномочия.

Коренные социально-экономические преобразования в России, произошедшие за последнее десятилетие, в значительной мере затронули сферу управленческой деятельности. Активное претворение в жизнь принципов рыночной экономики и децентрализация государственной власти насущно потребовали приведения форм административной деятельности государства в соответствие с новыми условиями.

Исполнительная и распорядительная деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти и их должностными лицами, может выражаться в издании подзаконных актов и других действиях, характеризующих их как субъектов внешних и внутриорганизационных управленческих отношений.

Под формами реализации исполнительной власти в административно-правовой науке чаще всего понимают внешне выраженные действия органа исполнительной власти (должностного лица), осуществляемые в рамках его компетенции и вызывающие определенные последствия. Д.Н. Бахрах отмечает, что «фактически здесь речь идет о различии исполнительно-распорядительной деятельности по ее конечному результату или, иными словами, ее правовым последствиям».

В общенаучном толковании «форма» органически связана с иной категорий такого же плана, а именно - с «содержанием». В этом аспекте под формой понимается тот или иной вариант выражения содержания. Применительно к исполнительной власти форма является способом выражения ее государственно-правового содержания, то есть всех тех качеств (прежде всего юридических), которые характеризуют ее как специфическую ветвь единой государственной власти.

Каждый орган исполнительной власти либо его представитель (должностное лицо) в силу закрепленной за ними компетенции имеют возможность действовать тем или иным образом в тех или иных конкретных ситуациях. Превращение такой возможности в реальность предполагает в обязательном порядке совершение ими определенных активных действий (например, принятие решения, рассмотрение и разрешение жалобы гражданина, осуществление регистрационных или контрольно-надзорных действий и т.п.).

Подобные действия выражают содержание государственно-управленческих функций, в них реализуется компетенция данного субъекта управления. При этом их совершение означает придание того или иного варианта внешнего выражения.

Только выраженные подобным образом они становятся реальным, то есть работающим средством решения управленческих задач и функций.

Форма реализации исполнительной власти должна соответствовать: характеру данной функции, компетенции органа исполнительной власти, особенностям конкретного субъекта управления.

Общепризнанная классификация форм управленческой деятельности в юридической литературе отсутствует.

Формы реализации исполнительной власти различаются:

в зависимости от объекта управления (вида правоотношений) - на внешнюю (при выполнении органом исполнительной власти своих задач и функций по отношению к внешним участникам управленческих общественных связей) и внутреннюю (при решении своих внутриорганизационных вопросов);

по способу выражения - на словесную (письменная и устная) и конклюдентную (с помощью условных знаков, изображений);

по характеру вызываемых последствий - на правовые и неправовые.

Правовые формы связаны с изданием таких правовых актов управления, которые влекут возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений между субъектом и объектом управления либо имеют иное правовое значение. Основными и наиболее значимыми правовыми формами реализации исполнительной власти являются принятие органами исполнительной власти нормативных правовых актов и издание индивидуальных (административных, распорядительных) актов в случае применения норм права к конкретным индивидуумам, поэтому последние акты и называются индивидуальными. Но органами исполнительной власти на основе действующего законодательства могут совершаться, кроме того, действия, имеющие иное правовое значение, например: представление обязательных отчетов; осуществление обязательной государственной регистрации; выдача документов, подтверждающих наличие специального права (в частности, на вождение транспортных средств).

Неправовые формы реализации исполнительной власти именуются так потому, что не связаны с изданием правовых актов и совершением юридически значимых действий, - они не порождают, не изменяют и не прекращают административно-правовые отношения. Однако их роль велика, поскольку они обеспечивают выполнение органами исполнительной власти своих государственно-властных полномочий. Неправовые формы осуществления исполнительной власти могут предшествовать правовым, сопутствовать им либо следовать за ними. Одной из неправовых форм является осуществление организационных действий, которые составляют значительную часть повседневной работы органов исполнительной власти. Это разработка программ, проведение совещаний, контроль, разъяснение тех или иных мероприятий, обеспечение сочетания коллегиальности и единоначалия, изучение и обобщение опыта работы, подбор кадров и т.д. и т.п.

Другой неправовой формой реализации исполнительной власти является выполнение материально-технических действий. В управленческой деятельности они носят вспомогательный характер. Это сбор и анализ информации, проведение исследований и разработок, подготовка к изданию и само издание актов, ведение делопроизводства, составление справок и т.д. Большинство организационных и материально-технических действий совершают государственные служащие, замещающие ведущие, старшие и младшие государственные должности государственной службы, а также другие специалисты и вспомогательный персонал органа исполнительной власти.

Итак, форма реализации исполнительной власти - это внешнее оформленное действие органа исполнительной власти (должностного лица), обусловленное его компетенцией. Так как решения и действия органов исполнительной власти направлены на реализацию их задач и функций, то от формы зависит эффект деятельности органов исполнительной власти. При таком подходе различают административно-правовые формы (их применение влечет за собой юридические последствия) и неправовые (организационные) формы реализации исполнительной власти.

2 Правовой акт как основная форма реализации исполнительной власти

Посредством правовых актов управления как нормативного, так и индивидуального характера реализуется компетенция органов исполнительной власти в правовой форме. Актом управления признается подзаконное, официальное решение, принятое органом исполнительной власти в односторонне-властном порядке и с соблюдением установленной процедуры по тому или иному вопросу, отнесенному к его компетенции, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия.

Правовые акты государственного управления - это правовые управленческие действия, которые характеризуются тем, что они, во-первых, исходят от государственных органов исполнительной власти (органов государственного управления), их структурных подразделений и служащих, которые заняты организационной управленческой деятельностью от имени и по поручению государства; во-вторых, это государственно-волевые действия, которые порождают, т.е. волей действующего субъекта вызывают к жизни, новые правовые состояния, создают для других лиц новые (прекращают или изменяют старые) права и обязанности, исполнение которых гарантируется, обеспечивается и защищается всеми имеющимися в распоряжении государства силами и средствами, в т. ч. и возможностью применения мер государственного принуждения; в-третьих, основания, условия и порядок осуществления правовых управленческих действий регулируются законом другими юридическими предписаниями, а сама эта правовая организационная деятельность органов исполнительной власти и их служащих имеет три разновидности: административное нормотворчество, административное распорядительство и административное исполнительство.

Под правовым актом управления понимается одностороннее властное волеизъявление органа исполнительной власти, соответствующее праву (нормам права и правоотношениям, возникающим в связи с их реализацией, а также естественным правам человека, закрепленным в международных нормативных актах и Конституции РФ) и направленное на реализацию исполнительной власти, ее задач и функций, на достижение ее целей.

Многоаспектный характер функций федеральных органов исполнительной власти предопределил существование разнообразных видов подзаконных нормативных правовых актов.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в своем Определении сформулировал следующее понятие нормативного правового акта: «Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт уполномоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчи танные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом».

Нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый в определенной законом форме и процедуре, направленный на возникновение, изменение или отмену обязательных правовых предписаний, рассчитанный на многократное применение, длительное существование, регулирование общественных отношений, нуждающихся в государственно-организационном воздействии.

При характеристике нормативных правовых актов исполнительных органов традиционно принято выделять их управленческую и юридическую природу, которые в своей совокупности, дополняя друг друга, наиболее полно раскрывают сущность и предназначение указанных правовых актов в механизме реализации органами исполнительной власти возложенных на них полномочий.

В отношении управленческой природы нормативных правовых актов органов исполнительной власти в юридической науке до настоящего времени не выработано единой позиции.

Часть авторов рассматривает нормативные правовые акты органов исполнительной власти в качестве одной из форм (средств) управленческой деятельности. Так, одни исследователи полагают, что нормативный правовой акт исполнительных органов является правовой формой исполнительно-распорядительной деятельности, а другие рассматривают правовой акт управления как юридически властное, одностороннее волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти, в котором находит выражение властная природа государственно-управленческой деятельности.

Следует, однако, исходить из того, что управленческая деятельность представляет собой процесс действий и предполагает обязательное наличие субъекта, осуществляющего эту деятельность, а, следовательно, правовые акты-документы государственного управления являются результатом управленческой деятельности. На основании изложенного, можно утверждать, что правовые акты исполнительных органов не представляется возможным рассматривать как форму управленческой деятельности. Кроме того, акты-документы государственного управления продолжают действовать и после ликвидации принявшего их органа государственной власти, вследствие чего существование нормативных правовых актов - правовой формы управленческой деятельности - без осуществляющего ее субъекта невозможно. Соответственно, управленческая природа правовых актов органов исполнительной власти выражается в том, что они являются результатом управленческой деятельности.

Юридическая природа правовых актов исполнительных органов производна от того, что они являются выражением воли принявших их органов. С их помощью воля органа исполнительной власти облекается в официальную документальную письменную форму, приобретает общеобязательный характер. Таким образом, нормативные правовые акты - это один из значительных правовых рычагов воздействия органов исполнительной власти на общественные отношения.

Относясь к сложным и многогранным правовым явлениям, правовые акты исполнительных органов одновременно являются односторонними властными волеизъявлениями, нормативно-правовыми предписаниями и официальными документами.

Говоря о юридической силе правовых актов исполнительной власти и системе нормативных правовых актах, нельзя не отметить, что в практике субъектов Российской Федерации нередко встречается такой недостаток при регулировании общественных отношений как дублирование правовых норм, закрепленных в федеральном законодательстве. Кроме того, анализ правовых актов исполнительных органов показывает, что зачастую дублирование осуществляется не точное, в связи с чем возможно двоякое толкование норм.

Так, А. А. Смирнова при анализе данного вопроса ссылается на А. В. Мицкевича, который подобного рода акты предлагает не включать в состав нормативных правовых актов, так как они не устанавливают, изменяют либо отменяют новые правовые нормы, не являются актами правотворчества.

Однако с такой позицией трудно согласиться, поскольку норма права, независимо от того, в каком акте она содержится, всегда является нормой права, обязательной для исполнения всеми, на кого она распространяется. Следовательно, и содержащий ее правовой акт нельзя не относить к нормативным правовым актам.

Вопрос о возможности включения норм права, содержащихся в иных правовых актах, в том числе законах, следует рассматривать с точки зрения целесообразности, так как они имеют прямое действие и не нуждаются в дублировании другими правовыми актами.

Вместе с тем, говоря о вопросе дублирования как негативном явлении в практике правотворческой деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, нельзя забывать об общественных отношениях, которые в силу положений Конституции Российской Федерации относятся к вопросам совместного ведения. При регулировании таких отношений зачастую дублирование правовых норм, содержащихся в федеральных актах, оправдано.

Следует также рассмотреть характер правовых актов исполнительных органов. Как отмечалось выше, правовой акт исполнительных органов представляет собой ни что иное, как подзаконный акт. В связи с чем, указанные акты имеют отличительную особенность - процессуальный характер.

Анализ правовых актов исполнительных органов показывает, что, имея особый статус в системе нормативных правовых актов, такие акты, как правило, не устанавливают права и обязанности тех или иных субъектов общественных отношений, а устанавливают порядок их реализации и исполнения. Это вполне оправдано, поскольку субъектом их принятия являются исполнительные органы государственной власти. По своей сущности такие органы должны исполнять и обеспечивать соблюдение законов.

Права граждан являются в соответствии с Конституцией Российской Федерации наивысшей ценностью, и закрепляться должны в соответствующем правовом акте (законе). Вместе с тем любому субъективному праву всегда корреспондирует обязанность, а, следовательно, обязанности также должны отражаться в законах.

Итак, нормативно-правовой акт исполнительного органа государственной власти - это официальный односторонний письменный акт-документ, содержащий нормы права, рассчитанный на неоднократное применение неперсонифицированным кругом лиц, принятый (изданный) в установленном порядке органом исполнительной власти на основании, во исполнение и в пределах компетенции, установленной законом и другими нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, для реализации возложенных на него полномочий. Правовые акты исполнительных органов не представляется возможным рассматривать как форму управленческой деятельности, так как управленческая природа правовых актов органов исполнительной власти выражается в том, что они являются результатом управленческой деятельности.

3 Этапы создания правовых форм реализации исполнительной власти

Деятельность органов исполнительной власти должна быть юридически (административно-правовым образом) формализована: в ней должны содержаться основания совершения действий, необходимость их совершения, что является одной из важнейших стадий разработки управленческих решений органов исполнительной власти. Каждая стадия нормотворческого процесса представляет собой комплекс действий в соответствующем процессуальном порядке и, без завершения которого невозможен переход к следующей стадии.

Рассмотрим стадии нормотворческого процесса органов исполнительной власти Российской Федерации.

Первая стадия - сбор информации, изучение, анализ явлений и процессов в обществе, требующих правовой регламентации. Ее можно назвать подготовительной стадией, заключающейся: в выявлении необходимости разработки нормативного правового акта органом исполнительной власти Российской Федерации, в изучении общественного мнения, в выяснении сфер общественных отношений, требующих урегулирования посредством принятия нормативных правовых актов, а также, при необходимости, более полного анализа и получения информации о мнении граждан по определенной проблеме. Возможно создание в органе исполнительной власти групп экспертов-социологов, имеющих возможность осуществлять данную деятельность без вмешательства сторонних организаций, что позволит сократить временные и материальные затраты. Считаем необходимым опубликование данных, полученных в результате проведения опросов общественного мнения, для большей «прозрачности» деятельности органов исполнительной власти.

На наш взгляд, было бы полезным добавить еще одну составляющую в данную стадию нормотворческой деятельности органов исполнительной власти. Речь идет о необходимости разработки прогноза создания того или иного нормативного правового акта. Согласимся с мнением Тихомирова Ю. А., который считает, что целесообразны программы правового обеспечения -годовые и перспективные, общие и тематические.

Вторая стадия нормотворчества - подготовка проекта нормативного правового акта органа исполнительной власти Российской Федерации. Подготовка проекта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом функций и компетенции, определяется круг должностных лиц, ответственных за подготовку проекта, срок подготовки, а при необходимости - организации и специалисты, привлекаемые к данной работе.

По нашему мнению, в рамках данной стадии нормотворчества в обязанности органов исполнительной власти Российской Федерации, обладающих нормотворческой компетенцией, должны входить прием и учет предложений по совершенствованию проекта, его дополнений и изменений, а также обобщение, анализ и реализация предложений в случаях признания их полезными. Представляется, что нормотворческая деятельность как правовая форма руководства государством не должна сводиться лишь к деятельности полномочных органов государственной власти. В связи с этим, нормотворческий процесс, осуществляемый по вертикали, необходимо рассматривать не только «сверху вниз», но и «снизу вверх», что находит выражение в предложениях, проявлении инициативы населения при разработке нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации.

Третья стадия - рассмотрение, согласование проекта и принятие (утверждение) нормативного правового акта. На этой стадии должны быть выявлены и устранены все недоработки, возникшие при подготовке проекта как по его форме, так и по содержанию. Порядок данной стадии в значительной степени зависит от того, каким - коллегиальным или единоначальным - органом исполнительной власти принимается (утверждается) нормативный правовой акт. Правительство Российской Федерации как коллегиальный орган исполнительной власти рассматривает поступающие проекты его постановлений на заседании, которое считается правомочным, если на нем присутствуют не менее половины членов Правительства (кворум).

Поступившие на заседание Правительства проекты рассматриваются с обязательным участием федерального министра, иного руководителя федерального органа исполнительной власти Российской Федерации, к ведению которого относится рассматриваемый вопрос. В обязанность членов коллегиального органа входит ознакомление с текстом проекта нормативного правового акта, анализ его содержания с целью вынесения оценочного суждения. Предложения и поправки должны вноситься с мотивированным обоснованием. В случае отсутствия общего согласия, по решению председательствующего может быть проведено голосование. В таком случае решение принимается большинством голосов. При равенстве голосов, решающим является голос Председателя Правительства.

Четвертая стадия - государственная регистрация нормативного правового акта органа исполнительной власти. Создание института государственной регистрации «ведомственных» нормативных правовых актов в самом начале демократических преобразований в нашей стране было оправдано тем, что министерства и ведомства регламентировали практически любые вопросы в регулируемой ими сфере, подменяя их предписаниями не только нормы, которые должны устанавливаться Президентом, а иногда и нормы законов. В нынешних условиях важность и значение государственной регистрации обусловлены не только контролем за законностью нормотворчества органов исполнительной власти - сам ее факт является необходимым условием для вступления ведомственных нормативных правовых актов в силу, за исключением актов, не подлежащих государственной регистрации.

Проблемой, на наш взгляд, является создавшаяся ситуация, согласно которой орган исполнительной власти Российской Федерации не имеет возможности оспорить решение об отказе в государственной регистрации, принятое Министерством юстиции Российской Федерации. Целесообразно, чтобы «Правила подготовки нормативных правовых актов и их государственной регистрации» закрепляли возможность федеральных министерств оспаривать решение Министерства юстиции Российской Федерации об отказе в регистрации акта. Для реализации этой цели в Правительстве Российской Федерации рекомендуется создать комиссию, в которой было бы возможно разрешение данных споров.

Пятая стадия - опубликование и вступление в силу нормативного правового акта органа исполнительной власти Российской Федерации. В ее задачу входит оповещение о принятом нормативном правовом акте. Кроме того, эта стадия выполняет роль «передаточного звена» между нормотворческим процессом и процессом реализации норм права. Опубликование нормативного правового акта служит условием его действительности. Нормативный акт - формально-государственный документ, который должен быть официально, в установленном порядке оформлен для использования. В рамках рассматриваемой стадии принятый нормативный правовой акт приобретает вид, необходимый для действующего источника права (доводится до исполнителей и всеобщего сведения). Под официальным опубликованием нормативных правовых актов следует понимать помещение полного текста документа в специальных изданиях, признанных официальными действующим законодательством.

Подводя итог рассмотрению стадий нормотворчества органов исполнительной власти Российской Федерации отметим, что стадия рассмотрения проекта нормативного правового акта и его принятия регламентирована наиболее полно, по сравнению с правовым регулированием иных стадий, которые нуждаются в дополнительной регламентации. Разрешить большинство нерешенных на данный момент проблем в сфере нормотворчества могло бы принятие Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации». Следует возобновить процесс его детальной проработки с учетом сложившейся на сегодняшний день практики и вывести его из статуса «проекта закона».

2. ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ ФОРМ РЕАЛИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

1 Классификация административно-правовых форм реализации исполнительной власти

Для реализации задач и функций, возложенных на органы исполнительной власти, последние издают огромное количество правовых актов управления. И c их помощью устанавливаются новые юридические нормы, которые регулируют однотипные управленческие отношения в сфере государственного управления, формируются новые правоотношения, изменяются или прекращаются старые, разрешаются индивидуальные управленческие дела (споры). Таким образом, административно-правовые формы реализации исполнительной власти можно разделить на два вида: правотворческую деятельность и правоприменительную деятельность.

По целям использования различают внутренние (решение внутриорганизационных вопросов) и внешние (обеспечивают решение возложенных задач и функций) формы реализации исполнительной власти.

В литературе выработаны виды форм реализации исполнительной власти. К сожалению, в законодательстве отсутствует их четкое закрепление, что, несомненно, является негативным фактором, поскольку невозможно определить границы многообразия этих форм, каждая классификация которых имеет право на существование.

Анализ специальной литературы показывает, что формы управленческих действий разграничиваются по содержанию на правотворческую (правоустановительную) и правоприменительную формы; регулятивную и правоохранительную формы; по способу выражения формы подразделяются на письменные, устные и конклюдентные; по целенаправленности разделяются на внутренние (направлены на решение вопросов внутриорганизационного функционирования органа исполнительной власти) и внешние (направлены на осуществление внешних управленческих функций отношению к объектам управления)1.

И.М. Машаров, по сути, поддерживая одну из приведенных выше классификаций, выделяет правотворческую, правораспорядительную и охранительно-защитную формы. Правотворческая форма реализации исполнительной власти заключается в разработке и принятии нормативных правовых актов, которые всегда являются подзаконными, так же, как и подзаконен характер самой исполнительной власти. Правоприменительная форма - это способ выражения управленческих действий, заключающийся в принятии индивидуальных правовых актов, направленных на реализацию прав и обязанностей в конкретных ситуациях (например, в связи с применением мер принуждения, направленных на обеспечение защиты прав граждан и юридических лиц), а также совершении действий юридического характера (например, составление протокола об административном правонарушении).

Обратим внимание на классификацию форм реализации исполнительной власти (правовых форм), предложенную Ю.М. Козловым. Он, в частности, выделяет по степени юридического выражения основные действия (издание нормативных и индивидуальных правовых актов, заключение административных договоров) и действия, базирующиеся на них, опосредованные правом и влекущие юридические последствия (например, оставление протокола об административном правонарушении); по объему - общеобязательные и адресованные определенным субъектам; по субъектному выражению - односторонние (нормативные правовые акты) и двух- или многосторонние (административные договоры) и т.д.

Представляется интерес классификация форм реализации исполнительной власти, предложенная Ю.Н. Стариловым. Он считает важным выделить публично-правовые и частноправовые формы. Первая группа управленческих действий обеспечивает реализацию полномочий органа исполнительной власти; вторая группа - хоть и регламентируется нормами гражданского права, но все же используется для достижения целей публичного управления и решения его задач (например, администрация края покупает для себя здание; местная администрация заключает договоры с частной фирмой о проведении определенных работ). В определенной степени данную точку зрения поддерживает и Д.Н. Бахрах.

Среди публично-правовых форм реализации исполнительной власти Ю.Н. Старилов выделяет нормоустановление, установление волеизъявления и реальные административные акты.

К главным признакам нормоустановления относятся: односторонность, установление для адресатов правил, абстрактно-всеобщее действие.

Нормоустановление означает появление норм права: а) правовые положения, которые являются абстрактно-всеобщими правилами органов управления; б) положения (уставы); в) внут ренние правовые установления или административные предписания должностных лиц (начальников, руководителей), направленные в адрес подчиненных субъектов.

Главным признаком волеизъявления является сознательное объявление (например, заявление о расторжении контракта в системе государственной службы, заявление об увольнении, предостережение).

К основным признакам реальных актов относится практический результат управленческих действий. К таким актам относятся: заявление для прессы, отзывы (заключения), получение или выдача информации (справок); практические действия (например, содержание в исправности дорог или совершение правонарушения).

На наш взгляд, приведенная классификация форм реализации исполнительной власти отличается их логичным дроблением, что, несомненно, является положительным моментом. Однако полагаем, волеизъявление и реальные акты целиком укладываются в рамки индивидуальных правовых актов. Заявление о расторжении контракта в системе государственной службы, как нам представляется, не может являться формой реализации исполнительной власти, так как не связано с осуществлением должностным лицом властных полномочий. Это действие, скорее, имеет трудоправовую природу. Что же касается практических действий как одного из видов реальных актов, то думается, что эти действия достойны быть самостоятельным видом формы реализации исполнительной власти.

Другие ученые предлагают различать такие правовые формы реализации полномочий субъектами исполнительной власти, как правовые акты государственного управления; правовые акты - организационные действия внутри аппарата органа управления; обращения субъектов административного права; участие субъектов административного права в гражданско-правовых договорах; участие субъектов административного права в рассмотрении хозяйственно-финансовых споров в суде, арбитражном суде и других правоохранительных органах; деятельность субъектов административного права в качестве носителей многочисленных обязанностей в сфере охраны порядка и безопасности (правила техники безопасности, санитарно-эпидемиологические правила, правила пожарной безопасности).

Итак, учитывая многообразие видов управленческих действий, различные точки зрения ученых по исследуемому вопросу, не без оснований следует признать трудность формирования новой классификации правовых форм реализации исполнительной власти. Каждое разграничение аргументировано и, несомненно, имеет право на существование, поскольку законодатель еще не определился с тем, какую систематизацию форм реализации исполнительной власти признать приоритетной и соответственно положить в основу Федерального закона «О правовых актах в Российской Федерации», проект которого необходимо разработать. Представляется наиболее обоснованным традиционное разграничение административно-правовых форм на издание нормативных и индивидуальных правовых актов, а также совершение иных действий (бездействия) юридического характера.

2.2 Виды нормативных правовых актов органов исполнительных власти

В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. , все эти органы наделены правом издавать в установленном порядке в пределах своей компетенции для решения задач и выполнения функций нормативные правовые акты.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти - это необходимый элемент механизма правового регулирования. Будучи компонентом механизма действия права, они доводят требования закона до адресата и организуют реализацию этих требований, при этом существенно то, что отдельные законы не могут быть реализованы без издания соответствующих ведомственных актов.

В зависимости от официально-документальной формы выражения нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти могут быть следующих видов:

Постановления (принимаются Правительством России).

Приказы (издаются, в основном, руководителями федеральных министерств и, как правило, утверждают иные нормативные правовые акты).

Правила (утверждаются постановлениями Правительства России и приказами федеральных министерств).

Положения (утверждаются постановлениями Правительства России, приказами федеральных министерств и иных административных органов).

Уставы (утверждаются, как правило, приказами федеральных министерств).

Наставления (утверждаются приказами федеральных министерств).

Инструкции (издаются федеральными органами исполнительной власти и утверждаются приказами федеральных министерств и др).

Административные и иные регламенты (утверждаются приказами федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти).

Порядки (издаются федеральными органами исполнительной власти) и др.

Ведомственные акты занимают самостоятельную позицию среди остальных актов Российской Федерации, в них содержится значительная часть всех правовых предписаний. Эти акты призваны развивать и конкретизировать положения федеральных законов, актов Президента и Правительства. Следует отметить, что издание (принятие) ведомственных актов не урегулировано ни на конституционном, ни на законодательном уровнях. В Конституции России отсутствует упоминание о праве издания федеральными органами исполнительной власти ведомственных актов, что, конечно, является правовым пробелом. На наш взгляд, ведомственный акт как источник административного права - это нормативный правовой акт, издаваемый (принимаемый) федеральным органом исполнительной власти (федеральным министерством, федеральной службой, федеральным агентством) или должностным лицом, действующим от имени этого органа, на основе и во исполнение актов вышестоящих органов, в рамках соответствующих процедур и пределах его компетенции с целью реализации возложенных на него функций, регулирующий осуществление государственного управления в отдельных сферах жизнедеятельности государства и общества или по отдельным его направлениям, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права.

В п. 2 данных «Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» предусмотрено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Установлен запрет на издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм. Кроме этих видов ведомственных актов, издаются и другие: уставы, регламенты, порядки, наставления, нормативы, директивы и другие. Возникает вопрос о правомерности таких актов, поскольку названные Правила такие виды ведомственных актов не предусматривают. В связи с этим указанные правила необходимо обновить. Ввиду недостаточной регламентации вопросов ведомственного регулирования на законодательном уровне федеральными органами исполнительной власти принимаются собственные правила подготовки ведомственных актов, которые как устанавливают виды издаваемых ими нормативных правовых актов, так и определяют содержания понятий различных видов ведомственных нормативных правовых актов. Например, изданы Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России, утвержденные приказом МВД России от 27 июня 2003 г. № 484.

На наш взгляд, приказ - это нормативный правовой акт руководителя федерального органа исполнительной власти, издаваемый на основе принципа единоначалия, регламентирующий наиболее важные вопросы деятельности этого органа, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права. Например, приказ Минэнерго России от 21 апреля 2009 г. № 120 «Об утверждении Положения о территориальном органе Министерства энергетики РФ».

Представляется, инструкция - это кодифицированный нормативный правовой акт, издаваемый федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции для конкретизации применения нормативного правового акта вышестоящего государственного органа или с целью осуществления детального регулирования поведения субъектов права по поводу объектов права, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права. Например, приказ ФМС России от 26 июня 2008 г. № 172 «Об утверждении Инструкции о порядке присвоения (подтверждения) квалификационных званий сотрудниками органов внутренних дел РФ, прикомандированным к Федеральной миграционной службе».

Можно утверждать, что положение - это кодифицированный нормативный правовой акт, издаваемый (принимаемый) Президентом России, Правительством России или иным федеральным органом исполнительной власти, регламентирующий правовой статус, структуру, порядок образования и деятельности, функции, задачи того или иного федерального органа исполнительной власти или его части, определяющий полномочия, компетенцию данного органа, в общих чертах закрепляющий права и обязанности должностных лиц этого органа, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права. Например, постановление Правительства России от 16 марта 2009 г. № 228, утвердившее «Положение о Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций».

По нашему мнению, правила - это кодифицированный нормативный правовой акт, издаваемый (принимаемый) Правительством России или иными федеральными органами исполнительной власти, содержащий процедуру осуществления отдельных видов деятельности этих органов, их должностных лиц в сфере государственного управления, а также порядок действий по реализации и исполнению соответствующих субъективных прав и обязанностей для физических и юридических лиц, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права. Например, постановление Правительства России от 16 июля 2009 г. № 584 «Об уведомительном порядке осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности», утвердившее «Правила предоставления уведомлений о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности и учета указанных уведомлений».

Распоряжение - это индивидуальный правоприменительный административно-правовой акт, издаваемый руководителем федерального органа исполнительной власти на основе и во исполнение нормативного правового акта для решения отдельных вопросов в сфере государственного управления. Распоряжение не имеет нормативного характера.

В ходе административных преобразований, которые произошли за последние годы, появились нормативные правовые акты под названием «административный регламент». Под административным регламентом понимается нормативный правовой акт, устанавливающий административную процедуру (административные процедуры), то есть действия или совокупность действий (решений) исполнительного органа государственной власти, его структурных подразделений и должностных лиц, производимых с определенной целью при осуществлении их полномочий. Несмотря на то, что в более общем правовом акте, посвященном вопросам видов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, такого акта как административный регламент нет, в юридической практике он занял довольно прочную позицию. В связи с этим, ввиду отсутствия законодательных положений, посвященных вопросам подготовки нормативных правовых актов в Российской Федерации, считаем необходимым внести изменение в Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, дополнив виды нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти таким видом, как «административный регламент».

Итак, «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» не определяют критерии разграничения видов и форм нормативных правовых актов, не предусматривают соотношение компетенции федеральных органов исполнительной власти, принимающих различные виды актов. Принятие Административного кодекса Российской Федерации привело бы к установлению единообразия актов управления, созданию и поддержанию баланса между законами и указанными актами, снижению количества случаев, когда правотворческие органы действуют по собственному усмотрению. В кодексе следует законодательно оформить классификацию нормативных правовых актов Президента России и федеральных органов исполнительной власти, при этом учесть все их виды (указы, постановления, приказы, инструкции, положения, правила, распоряжения, уставы, регламенты, порядки, наставления, нормативы, директивы и другие), указать признаки каждого вида актов, установить их иерархию, процедуры их издания (принятия).

исполнительный власть нормотворческий

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Внешне выраженное действие органа исполнительной власти или его должностного лица в рамках своей компетенции называется формой реализации исполнительной власти. Классификация форм реализации исполнительной власти может проводиться по различным основаниям. Наиболее распространенным является их подразделение на правовые и неправовые. Правовые формы всегда порождают юридические последствия, потому их можно обозначить в качестве административно-правовых форм управления, т.е. формами реализации исполнительной власти, составляющих ее содержание юридически властных полномочий. Это, прежде всего, правовые акты. Неправовые формы прямых юридических последствий не влекут: осуществление различного рода организационных действий либо материально-технических операций.

Наиболее значимой и важной административно-правовой формой реализации исполнительной власти является правовой актов управления, так как именно в его рамках реализуются главные направления государственного управления. С помощью правовых актов решаются вопросы детализации норм права, содержащиеся в актах органов законодательной власти.

Отсутствие законодательной дефиниции нормативного правового акта федеральных органов исполнительной власти существенно затрудняет функционирование не только федеральных органов исполнительной власти, но и органов других ветвей власти. Негативное влияние неопределенности важнейшего правового понятия сказывается на всей системе источников административного права. Важность этого понятия требует его закрепления в законодательных актах. Предлагается рассматривать нормативный правовой акт органов исполнительной власти России как правовой акт, издаваемый (принимаемый) органом исполнительной власти или должностным лицом, действующим от имени этого органа, на основе и во исполнение актов вышестоящих органов, в рамках соответствующих процедур и пределах его компетенции с целью реализации возложенных на него функций, регулирующий осуществление государственного управления в отдельных сферах жизнедеятельности государства и общества или по отдельным его направлениям, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права.

Нормотворческий процесс органов исполнительной власти Российской Федерации разделен на стадии. Стадия рассмотрения проекта нормативного правового акта и его принятия регламентирована наиболее полно, по сравнению с правовым регулированием иных стадий, которые нуждаются в дополнительной регламентации. Разрешить большинство нерешенных на данный момент проблем в сфере нормотворчества могло бы принятие Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации». Также было бы полезным добавить одну составляющую в первую стадию нормотворческой деятельности органов исполнительной власти - разработку прогноза создания того или иного нормативного правового акта. В рамках второй стадии нормотворчества - подготовки проекта нормативного правового акта органа исполнительной власти - в обязанности органов исполнительной власти Российской Федерации, обладающих нормотворческой компетенцией, следует ввести прием и учет предложений по совершенствованию проекта, его дополнений и изменений, а также обобщение, анализ и реализация предложений в случаях признания их полезными.

В законодательстве отсутствует четкое закрепление виды форм реализации исполнительной власти, что, несомненно, является негативным фактором. Законодатель еще не определился с тем, какую систематизацию форм реализации исполнительной власти признать приоритетной и соответственно положить в основу Федерального закона «О правовых актах в Российской Федерации», проект которого необходимо разработать. Представляется наиболее обоснованным традиционное разграничение административно-правовых форм на издание нормативных и индивидуальных правовых актов, а также совершение иных действий (бездействия) юридического характера.

Отсутствие надлежащего законодательного регулирования как в плане определения различных видов ведомственных актов, установления критериев их разграничения, так и в соотношении компетенции федеральных органов исполнительной власти, многообразие и динамизм вопросов, которые решаются с помощью ведомственных актов, приводят к нестабильности ведомственного правотворчества. Каждый из нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти должен иметь законодательно установленную форму, определяющую в значительной степени его содержание и индивидуальные характеризующие признаки.

В системе действующего административного законодательства нет федерального закона, который бы устанавливал наиболее общие правила процедуры издания (принятия) федеральными органами исполнительной власти нормативных административно-правовых актов. Отсутствие такого закона приводит к тому, что эти органы сами устанавливают процедуру издания (принятия) этих актов. Разработка и принятие Административного кодекса Российской Федерации способствовало бы установлению единообразия актов управления, созданию и поддержанию баланса между законами и указанными актами, снижению количества случаев, когда правотворческие органы действуют по собственному усмотрению.

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Конституция Российской Федерации. Принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. // Российская газета. - 25 декабря 1993 г. - № 237

2. Федеральный Конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» // Собрание Законодательства РФ. - 1997. - № 51. - Ст. 5712.

3. Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 22. - Ст. 2663.

4. Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 33. - Ст. 3895.

Постановление Правительства России от 16 июля 2009 г. № 584 «Об уведомительном порядке осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности» // Собрание законодательства РФ. - 2009. - № 30. - Ст. 3823.

6. Положение о Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, утв. постановлением Правительства России от 16 марта 2009 г. № 228 // Собрание законодательства РФ. - 2009. - № 12. - Ст. 1431.

7. Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. // Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 33. - Ст. 3895

9. Приказ Минэнерго России от 21 апреля 2009 г. № 120 «Об утверждении Положения о территориальном органе Министерства энергетики РФ» // Российская газета. - 2009. - 10 июня (№ 104).

Приказ ФМС России от 26 июня 2008 г. № 172 «Об утверждении Инструкции о порядке присвоения (подтверждения) квалификационных званий сотрудниками органов внутренних дел РФ, прикомандированным к Федеральной миграционной службе» // Российская газета. - 2008. - 23 июля (№ 155).

11. О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону: Постановление Пленума ВС РФ от 27 апреля 1993 г. № 5 // Бюллетень Верховного Суда РФ. - 1993. - № 7. (утратило силу)

12. Административное право и процесс: Полный курс / Ю. А. Тихомиров. - 2-е изд., доп. и перераб. - М: Изд. Тихомирова М. Ю., 2005. - 1150 с.

Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. - М.:ИКД, 1999. - 608 с.

14. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник. - 3-е изд., пересмотр. и доп. - М.: Норма, 2008. - 816 с.

15. Бахрах Д.Н. Административное право: учебник. - М.: НОРМА, 2002. - 623 с.

16. Бахрах Д.Н. Административное право России. - М.: Издательство НОРМА, 2000. - 640 с.

Бельский К.С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении: (Политологические аспекты): Учебное пособие. - М.: ВЮЗИ, 1990. - 167 с.

Калинина Л. А. Формы и методы осуществления исполнительной власти: понятие и содержание // Актуальные вопросы административно-правового регулирования в современной России. - М., 2008. - С. 200 - 204

19. Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев 3. А. Российское административное право: Учебник. - М.: Юристъ, 1996. - 472 с.

20. Машаров И.М. Административно-публичная деятельность в России. Проблемы правового регулирования. Монография. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2009. - 239 с.

21. Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право: Учебник. - СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2004. - 540 с.

22. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3-т. Т. 2. - М.: НОРМА, 2002. - 728 с.

23. Филатова А. В. Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзора) / Под ред. Н. М. Конина. - Саратов: Научная книга, 2009. - 280 с.

24. Изосимое С. М. О содержательной стороне производ­ства по принятию нормативных правовых актов орга­нами исполнительной власти // Юридический мир. - 2006. - № 10. - С. 13-15

25. Коваль Т.А. Исполнительная власть: анализ понятия, сущность // Вестник Забайкальского государственного университета. - 2011. - № 10. - С. 77-81.

Кокоурова Н.А. Общетеоретическая характеристика нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти // Сибирский юридический вестник. - 2008. - № 2. - С. 21-26.

Миронов А.Н. Административный регламент как вид нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. - 2012. - № 3. - С. 124-126.

Никифоров М.В. О некоторых проблемах издания нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. Серия: Право. - 2003. - № 2. - С. 88-94.

Ордина О.Н. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (ведомственные акты) как источники административного права Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. - 2009. - № 2. - С. 157-163.

Ордина О.Н. Понятие и виды нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. - 2013. - № 6. - С. 282-284.

Ордина О.Н. Понятие, признаки и классификация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти России // Lex Russica = Русский закон. - 2010. - № 6. - С. 1276-1290.

Попова Н.Ф. К вопросу об административно-правовых формах и методах деятельности органов исполнительной власти // Вестник Российского государственного гуманитарного университета. - 2011. - № 8. - С. 47-55.

Раззоков Б. Место исполнительной власти в системе государственной власти // Ученые записки Худжандского государственного университета им. академика Б. Гафурова. Серия: Гуманитарные науки. - 2012. - № 3. - С. 168-177.

Сиволобова А.А. Стадии нормотворчества органов исполнительной власти Российской Федерации // Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена. - 2008. - № 58. - С. 287-292.

Труфанов М.Е. Планирование как форма реализации исполнительной власти // Вестник Северо-Кавказского гуманитарного института. - 2013. - № 3. - С. 135-138.

Уманская В.П. Полномочия федеральных органов исполнительной власти по изданию правовых актов // Правовая культура. - 2013. - № 1. - С. 135-142.

Уманская В.П. Правовой акт как форма реализации исполнительной власти // Закон и право. - 2013. - № 3. - С. 104-105.

Хахалева Е.В. Административно-правовые действия: понятие, признаки, отличие от иных правовых форм деятельности органов исполнительной власти // Черные дыры в Российском законодательстве. - 2011. - № 1. - С. 145-148.

Хахалева Е.В. К вопросу о видах правовых форм деятельности органов исполнительной власти // Бизнес в законе. - 2011. - № 1. - С. 121-124.

Хахалева Е.В. К вопросу о законности правового акта управления // Общество: политика, экономика, право. - 2010. - № 2. - С. 54-56.

Батычко В.Т. Административное право. Конспект лекций. // Электронный ресурс: http://www.aup.ru/books/m228/7_3.htm

42. Смирнова А. А. Юридическая природа нормативно-правовых актов исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Гарант [Электронный ресурс]: справочная правовая система.

Государственная власть воплощается ее субъектами в конкретных действиях различного рода выражающих ее содержание и направленность. Каждый орган исполнительной власти в соответствии со своей компетенцией имеет возможность осуществлять управляющее воздействие в конкретных ситуациях. Превращение такой возможности в реальность происходит в форме конкретных внешне активных действий, выражающих содержание государственно-управленческих функций субъекта управления.

Исполнительные органы осуществляют различные по своему характеру и назначению действия (как управляющее воздействие, внешние и как внутрисистемные), поэтому различно их внешнее выражение. Важное значение имеют и последствия совершаемых управленческих действий. В одних случаях они вызывают прямые последствия юридического характера, а в других - нет.

Под формой управления понимается внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия. Выбор тех или иных форм зависит от многих факторов: характер компетенции данного органа (должностного лица); особенности объекта управляющего воздействия (влияние формы собствен­ности, в частности); конкретные цели совершаемых управленческих действий; характер решаемых вопросов; характер вызываемых данными действиями последствий и т.п.

Реализация исполнительной власти возможна только в административно-правовой форме. Исполнительная власть с учетом ее особенностей реализуется только ее субъектами (а не аппаратными подразделениями совещательного, подготовительного и иного вспомогательного типа) и только в правовых формах.

Как правило, в числе форм управленческой деятельности называют: издание нормативных актов; издание индивидуальных (административных) актов; совершение иных юридически значимых действий, заключение договоров; осуществление организационных действий; выполнение материально-технических (организационно-технических) операций.

Административно-правовые формы, образуя своеобразную систему действий исполнительных органов, могут быть классифицированы по различным критериям:

 по степени юридического выражения: основные (издание правовых актов) и базирующиеся на них, т.е. различные действия, влекущие определенные юридические последствия или имеющие определенную юридическую направленность (регистрационные, разрешительные, надзорные, предупредительные, пресекательные, обеспечительные действия, лицензирование, санкционирование и т.п.). Во всех случаях необходимо учитывать степень их связи с изданием правовых актов управления;

 по достигаемым результатам: позитивные (позитивное регулирование общественных отношений: установление каких-либо положений, утверждение программ социально-экономического развития и т.п.) и негативные (реакция на ненадлежащее поведение, на негативные явления в сфере государственного управления);

 по направленности: внешние - воздействующие на общественные отношения в сфере государственного управления (внешняя направленность) или внутренние - на деятельность нижестоящего управленческого аппарата (внутренняя направленность);

 по объему: общеобязательные или индивидуальные;

 по адресату: общеобязательные - вся система исполнительной власти (государственного управления) частные (персональные, внутренние) - адресованные конкретным субъектам либо на упорядочение работы внутри рабочего аппарата данного исполнительного органа (самоорганизация);

 по характеру и методам решения вопросов компетенции: процедурные (например, подготовка и принятие управленческого решения) и процессуальные (например, в рамках административного производства);

 по количеству участвующих субъектов (субъектному выражению): односторонние и многосторонние (два и более - административно-правовые договоры);по инициативности: используемые субъектами исполнительной власти по собственной инициативе в силу требований закрепленной за ними компетенции либо являющиеся реакцией на инициативу других участников управленческих отношений (например, по жалобам граждан);

 по условиям применения: нормальная общественная жизнь либо режим чрезвычайного или военного положения;

 по отношению к другим субъектам государственной власти: используемые в отношениях с законодательными (представительными) либо судебными органами;

 по особенностям объекта управляющего воздействия: в зависимости от формы собственности (государственные, кооперативные, акционерные, коммерческие, коллективные, частные, инди­видуальные объекты);

 по юридическому содержанию: предписывающие, запретительные, дозволительные;

 по характеру возникновения: первоначальные (издание правовых актов) и производные (регистрационные, разрешительные действия).