Контроль и надзор за деятельностью органов фсб. Контроль и надзор за деятельностью федеральной службы безопасности российской федерации Список использованной литературы

20.08.2020

Границы прокурорского контроля

Андрей Солдатов, Ирина Бороган
Попытка прокурорского генерала Вячеслава Сизова покончить жизнь самоубийством, каковы бы ни были ее непосредственные причины, привлекла внимание к конфликту интересов между никому не подконтрольной ФСБ и Генпрокуратурой, которая формально обязана надзирать за спецслужбой.

В Советском Союзе главным инструментом надзора за КГБ был партийный аппарат. В Положении о КГБ 1959 года написано: «Партийные организации... имеют право сигнализировать о недостатках в работе органов госбезопасности в соответствующие партийные органы». С 1991 года партийного контроля за спецслужбой нет, эти функции были делегированы самой Лубянке - Управлению собственной безопасности (УСБ), а единственным ведомством, надзирающим за ФСБ со стороны, должна была стать прокуратура.

О том, насколько это решение было удачным, можно судить по тому факту, что все без исключения начальники УСБ были фигурантами коррупционных скандалов в СМИ (правда, отнюдь не все из них потеряли в результате свои должности). Прокуратура осталась единственным внешним контролером, но ее функции постоянно сужались.

Впрочем, права прокуратуры были ограничены с самого начала – 24-я статья закона «Об органах Федеральной службы безопасности» гласила: «Сведения о лицах, оказывающих или оказывавших органам федеральной службы безопасности содействие на конфиденциальной основе, а также об организации, о тактике, методах и средствах осуществления деятельности органов федеральной службы безопасности в предмет прокурорского надзора не входят». То есть отношения ФСБ с агентами, а также методы проведения спецопераций, например, работа в преступных группировках, надзору не подлежат. Хотя именно эта сфера и является самой уязвимой с точки зрения коррупции, достаточно вспомнить самое скандальное подразделение ФСБ - УРПО (управление по разработке и пресечению оргпреступности), сотрудники которого заявили в 1998 году, что им приказали убить Березовского.

В апреле 2002 года полномочия Генеральной прокуратуры еще больше ограничили, когда генпрокурор Владимир Устинов и директор ФСБ Патрушев подписали совместное Указание N 20-27, устанавливающее новые границы прокурорского надзора. В документе подчеркивалось, что «надзор должен в равной степени обеспечить не только гарантии соблюдения прав человека… но и… порядок организации и проведения оперативно-розыскных мероприятий».

Указанием предписано «оперативно-служебные материалы и иные документы изучать в установленном нормативными актами порядке ведения секретного делопроизводства, как правило, в помещениях органов Федеральной службы безопасности, отвечающих требованиям режима секретности. Истребование таких материалов в прокуратуру производить в исключительных случаях». Понятно, что работая на чужой «территории», прокурору очень сложно скрыть от сотрудников ФСБ, кто именно и почему является объектом проверки, и избежать давления.

11 февраля 2006 года Путин подписал указ о внесении изменений в перечень сведений, отнесенных к государственной тайне. Если в старом перечне было 87 пунктов, то в новом - уже 113. Среди добавленных три пункта (N90, 91 и 92) относят к гостайне сведения, раскрывающие принадлежность лиц к кадровому составу разведки, контрразведки и подразделений по борьбе с организованной преступностью. Подразумевалось, что эти ограничения направлены на защиту безопасности офицеров, внедренных в преступные или террористические группировки, однако вскоре им нашлось иное применение. Очень быстро эти пункты стали использовать для ограничения доступа к сведениям о преступности в органах безопасности.

В 2007 году мы готовили для «Новой газеты» статью, посвященную системе учета преступлений, совершенных сотрудниками российских спецслужб. Мы направили официальный запрос в Главную военную прокуратуру, запросив статистику по уголовным делам, в которых в качестве обвиняемых фигурируют сотрудники ФСБ, ФСО и СВР. Об именах речи не шло - нам нужна была только статистика о характере преступной деятельности. В ответ мы получили письмо из Военной прокуратуры, в котором говорилось, что «запрашиваемая информация в соответствии с п. 3 ч. 2 ст. 4 Закона о гостайне и п.п. 90 - 92 Перечня сведений, отнесенных к гостайне, составляют государственную тайну, в связи с чем предоставлена быть не может».

Эффективно защитив себя от прокурорского контроля, ФСБ одновременно вторглась на чужую территорию, в частности на территорию надзирающей структуры.

С середине 2000-х стали ходить упорные разговоры, что Управление «М» ФСБ (контрразведывательное обеспечение МВД, МЧС, Минюста) без лишнего шума расширило свои полномочия и теперь «контрразведывательно обеспечивает» суды и прокуратуру. Официально это информация не подтверждалась, но вряд ли случайно на должность начальника Управления собственной безопасности Следственного комитета тогда еще при Генпрокуратуре был назначен сотрудник Управления «М» Максименко, который, прослужив несколько лет в СК, спокойно вернулся в ФСБ после ликвидации УСБ в марте 2009-го.

Карьера Вячеслава Сизова органично вписывается в эту картину. В Москву на должность начальника главного управления по надзору за исполнением законодательства о федеральной безопасности Генпрокуратуры он был переведен из Амурской области, где был известен тесными связями с Юрием Алешиным, начальником местного УФСБ, которого (вот совпадение!) тоже перевели в Москву - в центральный аппарат ФСБ. Последний был фигурантом громкого коррупционного скандала с китайской контрабандой. В 2006 году Алешин получил высокую должность в Службе экономической безопасности, в состав которой, кстати, входит Управление «М».

Считается, что Сизов поддерживал тесные контакты с коллегами из ФСБ, за что, по версии газеты «Коммерсант», подвергался прессингу со стороны руководства Генеральной прокуратуры в ее нынешнем противостоянии со спецслужбой.

В этих обстоятельствах странно лишь то, что руководство Генеральной прокуратуры, вступив в конфликт с силовиками, видимо, действительно всерьез рассчитывало воспользоваться полномочиями, де-факто давно сданными ведомству, за которым ей поручено присматривать.

Введение

ГЛАВА I. Государственный контроль

1.1 Президентский контроль: сущность, содержание, современное состояние

1.2 Правительственный контроль, понятие и содержание

1.3 Понятие и сущность парламентского контроля

ГЛАВА II. Прокурорский надзор за исполнением федеральной службой безопасности законов РФ

Заключение

Список использованной литературы

Приложение

Введение

Актуальность темы заключается в том, что исследуемая тематика создает предпосылки для повышения эффективности борьбы с правонарушениями в сфере федеральной службы безопасности, нацеленной на реализацию конституционного положения, защиту прав и свобод граждан, укрепление законности в стране, на создание правового государства, а также улучшения организации и функционирования исполнительных органов государственной власти.

Кроме того, непосредственная актуальность темы определяется тем, что должностные лица пограничных органов и пограничных войск ФСБ России осуществляют контроль за соблюдением административно-правовых режимов защиты Государственной границы - режима границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через границу, осуществляют производство по делам об административных правонарушениях, отнесенных к их ведению, рассматривают эти дела и исполняют постановления по ним, ведут дознание по делам отнесенных к их ведению. До тех пор пока не будут проведены серьезные мероприятия в стране по совершенствованию контрольной деятельности, реальных сдвигов не будет. В России на данный момент не существует правового механизма реализации важнейших, жизненно необходимых норм, для наибольшей эффективности реализации государственного контроля. Скопилось огромное количество правовых актов, не имеющих единства, которые необходимо систематизировать.

Степень изученности темы. Проблематика государственного контроля широко обсуждается в научной литературе. При написании данной дипломной работы использованы труды: Алёхин А.П., Бахрах Д.П., Козлова Ю.М., Конин Н.М., Попова Л.Л. Однако с учётом издания нового указа президента о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти и с вхождением Федеральной пограничной службы в структуру Федеральной службы безопасности Российской Федерации назрела необходимость нового исследования и пересмотра отдельных взглядов и положений.

Объектом курсовой работы являются общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности контрольных органов.

Предметом курсовой работы являются нормативные правовые акты, регулирующие осуществление государственного контроля.

Целью курсовой работы является целостно-логическое исследование контрольных органов Российской Федерации.

Перед написанием курсовой работы ставятся следующие основные задачи:

1) рассмотреть общее понятие и назначение государственного контроля;

2) непосредственно рассмотреть контроль в сфере федеральных органов безопасности;

3) рассмотреть виды государственного контроля в сфере деятельности федеральных органов безопасности.

Исходя из поставленных задач, на защиту выносятся следующие основные положения курсовой работы:

1. Государственный контроль является важнейшей функцией государственного управления.

2. Органом, замыкающим систему контрольных органов исполнительной власти, является Правительство Российской Федерации.

3. Межотраслевой контроль федеральных органов исполнительной власти осуществляется за определенными сферами (вопросами) деятельности не подчиненных им органов и должностных лиц.

4. Отраслевой (внутриведомственный) контроль проводится органами одной отрасли или сферы деятельности в отношении подчиненных им органов и кадров по всем вопросам исполнительной и распорядительной деятельности.

Известно, что сущность всегда составляет основу любого объекта познания, потому что отражает внутренние содержательные характеристики и отношения, проявления, стороны. Можно считать, что это определение относится и к президентскому контролю.

Речь идет о реализации в соответствующем правовом и организационном поле президентского контроля в России, о том, насколько эффективно, например, глава государства, исходя из конституционных полномочий, имеет возможность контролировать деятельность органов исполнительной власти. При этом по основным вопросам автор высказывает личное мнение. Чтобы определить сущность президентского контроля, необходимо выделить характерные признаки составляющих его элементов, которые позволяли бы установить его индивидуальность и определить роль и место среди иных близких понятий, каковыми являются контроль, надведомственный контроль и т.п. Термин "контроль" в научной и практической деятельности употребляется достаточно часто. Трудно найти автора, исследующего проблемы социального управления, который в той или иной мере не затрагивал бы цели, задачи, функции, принципы контроля, компетенции контрольных органов. Такое частое обращение к понятию контроля формирует мнение о достаточной изученности сущности этого понятия.

Вместе с тем это далеко не так. Анализ литературы по административному праву, социальному управлению свидетельствует о том, что в определении сущности контроля среди ученых нет единства. Авторы определяют его по-разному: как средство, фактор, форму, элемент, функцию, деятельность, систему, обратную связь, условие, регулятор, гарант, явление, институт, метод, правомочие, атрибут и т.д. Данные подходы, очевидно, не столько отражают стремление дать универсальную формулу понятия контроля, сколько являются следствием рассмотрения данного феномена через призму интересов представителей различных научных направлений - философских, управленческих, политических, правовых, кибернетики и др . Поэтому можно согласиться с позицией каждого из авторов, ибо в его индивидуальном подходе содержится какой-либо элемент того большого и емкого содержания, которым обладает понятие "контроль". В связи с этим важно избежать соблазна выработать единое многоаспектное понятие контроля. В словаре-справочнике по социальному управлению контроль определяется как проверка; наблюдение с целью проверки исполнения законов, постановлений, управленческих решений и т.п . Таким образом, можно констатировать, что контроль в целом - не что иное, как осуществление функции управления, суть которой заключается в том, чтобы проверять, наблюдать, отслеживать то или иное явление.

Функция управления - это, по утверждению, например, Г. В. Атаманчука, "реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее влияние на управляемое явление, отношение, состояние, которое они воспринимают и на которое реагируют" . К функциям управления он также относит следующие: организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение, контроль. Такой же точки зрения придерживаются и ряд зарубежных специалистов, например, Р. Фалмер, К. Киллен и другие . Контроль сам по себе не представляет первичной деятельности, он касается действий, осуществляемых независимо от контроля . Вместе с тем контроль является и самостоятельным видом работы. Его сущность состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от управляющего органа или должностного лица . Из буквального смысла такого определения следует, что контроль осуществляется в целях наблюдения и охватывает сбор данных и передачу информации в компетентные органы о результатах контрольных мероприятий, которые направлены на то, чтобы выявить причины обнаруженных отклонений и определить пути их устранения для эффективного функционирования государственных органов власти. Такая формула определяется понятием "контрольная деятельность". Когда основной субъект президентского управления, например, Президент РФ, часть функций по контролю делегирует структурным подразделениям своего аппарата, тогда появляются специализированные контрольные органы, каковыми являются Главное контрольное управление Президента РФ, Государственная военная инспекция Президента РФ. Им главой государства вместе с обязанностями по контролю передана и часть властных полномочий, которые определены в положениях о данных органах, принятых соответствующими указами Президента. Вышесказанное может привести к иллюзии, что контроль включает и возможность контролеров давать обязательные для исполнения указания. Более того, и в тех случаях, когда контролирующий орган не наделен такими полномочиями, мнение проверяющих о наличии недостатков воспринимается проверяемыми как сигнал к действиям по их устранению без указаний от основного субъекта управления.

Таким образом, функция контроля зачастую понимается как деятельность по контролю, поскольку включает выявление и анализ фактического положения дел, сопоставление этого положения с намеченными целями и задачами, оценку контролируемой деятельности, принятие мер по устранению вскрытых недостатков и недопущению их в будущем. Такое комплексное понимание не ограничивается наблюдением, фиксированием отклонений и информированием о них. Специфика контроля как функции управления еще и в том, что он проводится всеми государственными органами . "Сквозной" характер функции контроля предъявляет большие требования к ее конкретизации применительно к каждому уровню управления, к каждому государственному органу. Необходимы оптимальные пути распределения этой функции между органами и устранения параллелизма и дублирования .

Контролю, в первую очередь, присуща информационная составляющая. Однако неправильно ограничивать его лишь получением необходимой информации . Особенностью информационного контроля является то, что он в своем непосредственном содержании пассивен. В связи с тем, что контроль является неотъемлемым элементом государственной власти, ему присущ и управленческий аспект. Ведь информация обеспечивает организацию деятельности субъектов воздействия. В этой связи контроль как таковой является организующим элементом. Организующий (организаторский) контроль, в отличие от информационного, - активен. Вместе с тем в ряде работ при рассмотрении функций контроля организующий контроль как вид определяется в качестве организационной функции , а информационный - в качестве информационной функции. На наш взгляд, к контрольным функциям следует отнести социальную, политическую, диагностическую, оперативную, защитную, предупредительную (превентивную). Особую роль, по нашему мнению, играет превентивная функция, так как, например, предварительный контроль предупреждает нежелательные отклонения, предохраняет от негативных последствий в результате тех или иных принимаемых решений и действий или бездействия. Контроль традиционно представляют в виде двух взаимодействующих подсистем: субъекты контроля и объекты контроля . Иными словами, контролирующая и контролируемая подсистемы. Наибольшее распространение в юридической литературе получила классификация и систематизация видов контроля по его субъекту в зависимости от природы, роли и места субъекта в системе Российского государства. Это вполне оправданно и понятно, ибо природа, место и роль субъекта контроля в системе социального механизма управления обществом являются, в конечном счете, главными и объективными критериями, при помощи которых определяются цели, задачи, характер, формы и объем контроля. В советский период некоторые авторы различали четыре основных субъекта, осуществляющих контроль за деятельностью органов президентского управления: государство, общественные организации (в том числе самодеятельные), трудовые коллективы, граждане как частные лица. По нашему мнению, в современных условиях разделения властей в Российской Федерации субъекты, осуществляющие контроль, изменились . В зависимости от того, о каком субъекте идет речь, можно разделить контроль на президентский, общественный и частный. Президентский контроль осуществляют государственные органы, организации, учреждения; общественный - всевозможные общественные организации, трудовые коллективы, отдельные граждане; частный - контролирующие структуры (специальные юридические и физические лица), например, различные негосударственные аудиторские фирмы (компании).

Исходя из направленности контроля, можно условно выделить внешний и внутренний контроль. М. С. Студеникина называет "внутренний" контроль внутриведомственным, а "внешний" - надведомственным. Внутренний контроль осуществляется в отношении органов одной системы, а внешний - в отношении организационно не подчиненных объектов.

Поскольку цели и характер управленческой деятельности, организационные формы ее осуществления многообразны, то многообразен и контроль за нею. Это дает широкие возможности для классификации. В зависимости от научных и практических задач классификация видов контроля может быть основана на различных критериях: природа субъектов контроля, их задачи, содержание контрольной деятельности, характер контрольных полномочий организационно не подчиненных или подчиненных объектов. Организующий контроль непосредственно и в полной мере реализуется при осуществлении президентского контроля (это система государственных органов проверки). Когда идет речь о государственном надведомственном контроле, акцент, в первую очередь, делается на то, какие органы определены в качестве субъектов контроля, в какой мере объекты контроля выполняют свое социальное назначение, обеспечивают стабильное функционирование государства и общества, общенациональные интересы. Контролируемая подсистема госорганов исполнительной власти состоит из министерств, ведомств, органов и организаций, учреждений. Характерной чертой данной подсистемы является наличие развитого внутреннего контроля, что следует учитывать контролирующей подсистеме при осуществлении внешнего (надведомственного) контроля. Относительно самостоятельное место в системе контроля, особенно президентского, занимает подсистема нормативных правовых предписаний. Чтобы осуществлять контроль, необходимо иметь предмет контроля, знать, что должно быть соблюдено и как это проконтролировать. Таким образом, контроль - это механизм обеспечения определенных требований (установлений), сформулированных в законах и других нормативных правовых актах.

С точки зрения теории управления, контроль присутствует в любой управляемой системе. В социальном управлении контролю принадлежит значительное место, так как он служит важной функцией президентского, административного и иных видов управления. В специфической сфере деятельности, например, борьбе с преступностью, контроль является закономерным и неотъемлемым атрибутом государственной власти. Субъектами этого контроля выступают компетентные государственные органы, например, Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ (см. ст.20 ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности"), а также органы, которым государством на основе законов и подзаконных актов делегированы соответствующие полномочия по осуществлению контроля за деятельностью органов исполнительной власти. К ним, в частности, относятся Администрация Президента РФ и ее структурные подразделения. Следовательно, президентский (президентский) контроль представляет собой законную деятельность системы компетентных органов и их представителей по предотвращению нарушений, ошибок, злоупотреблений в реализации органами исполнительной власти государственных нормативных правовых актов, направленную на улучшение (совершенствование) их работы.

Учитывая, что соответствующие установления (требования) могут быть как отражены, так и не отражены в правовых нормах, целесообразно выделить также такие виды контроля, как законный и незаконный. Это определение нуждается в пояснении. Всем известно выражение, что "хорошая цель оправдывает дурные средства". Если следовать этому принципу, то для устранения нарушений, злоупотреблений допустимы любые меры. Такой подход сам по себе общественно опасен, он превращает исполнителей в нарушителей и потому неприемлем, что дает все основания ставить вопрос о пределах контроля, например, за деятельностью правоохранительных органов. Ясно, что эти пределы определяются прежде всего законностью. Зло не исправляется злом. "Как грязную одежду нельзя чисто вымыть грязной водой, так и порочными действиями нельзя очистить людей от порока", - говорил Филарет, митрополит Московский, видный ученый-государствовед прошлого столетия. В контрольной деятельности государства допустимы лишь законные меры. Власть может быть основана на применении силы (так как навязывание воли требует преодоления сопротивления), однако применение силы должно быть основано на законе .

Поскольку управление в социальном смысле связано с категорией властвования, постольку контроль как управленческая функция также есть властная деятельность, влияющая на поступки, действия участников трудового процесса. Властность контроля проявляется в том, что контрольные органы имеют ряд полномочий: а) давать подконтрольным объектам обязательные для исполнения указания об устранении вскрытых недостатков; б) ставить перед компетентными инстанциями вопрос о привлечении к ответственности лиц, виновных в обнаруженных нарушениях; в) непосредственно применять в необходимых случаях меры президентского принуждения. Из верной теоретической посылки о властности контроля нередко делается неправильный вывод, когда контроль относят к мерам президентского принуждения. Действительно, реализация контроля может быть связана с применением различных видов президентского принуждения. Но сводить контроль к принуждению - значит искажать исходное положение вещей. Власть нельзя отождествлять с принуждением, которое является лишь особым элементом обеспечения реального исполнения соответствующих требований. К принуждению прибегают лишь в случае выявления неправомерных действий. Контроль - повседневная, необходимая деятельность творческого характера, без контроля немыслимо управление. Основное назначение контроля - способствовать неукоснительному выполнению решений в установленный срок, достижению высоких конечных результатов, повышению уровня организованности в управленческой деятельности и ответственности в работе всех должностных лиц, обеспечивать бoльшую ритмичность и целеустремленность в работе президентского аппарата управления. Важнейшая задача контроля в этой связи - предупреждение нежелательных последствий.

Президентский контроль - феномен, имеющий глубокие исторические корни во всем мире. Во всех цивилизованных демократических странах издавна сложились и достаточно успешно функционируют системы бюджетно-финансового и административного президентского контроля, имеется разветвленная сеть контрольных органов. В зависимости от специфики форм президентского устройства и управления, национальных традиций они строятся по-разному. Тем не менее их организация и деятельность в зарубежных странах так или иначе базируется на общих принципах, выработанных многолетним международным опытом.

В целях распространения этого опыта, а также унификации форм и методов президентского контроля в 1953 г. была создана Международная организация высших контрольных органов (ИНТОСАИ). В Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой данной организацией, говорится, что организация контроля является обязательным элементом управления государственными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Контроль - не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является выявление отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, а в ряде случаев и привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем . Кроме того, Декларация определяет общие принципы функционирования контрольных органов, их взаимоотношения с парламентом и правительством, права, полномочия, методы работы. Во многих государствах высшие контрольные органы подотчетны парламентам, в других - главе государства. Как показывает анализ, наиболее эффективно контрольные системы функционируют в тех странах, где им обеспечена максимальная независимость. Такие системы существуют, например, в Аргентине (Генеральная синдикатура), Канаде (ведомство Генерального ревизора), Италии и Франции (счетные палаты), в США (Главное контрольно-финансовое управление). Современную деятельность системы президентского контроля в России можно рассматривать начиная с 1991-1993 годов. В 1993 г. Президентом подписан Указ (от 16 марта 1996 года N 383) о принятии Положения о Контрольном управлении Президента РФ (в дальнейшем оно было преобразовано в Главное контрольное управление Президента РФ) . С принятием Конституции Российской Федерации 1993 года государственная власть разделена на законодательную, исполнительную и судебную. Государственную власть в Российской Федерации согласно ч.1 ст.11 Конституции осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. В соответствии с конституционным принципом разделения властей на федеральном уровне различаются следующие виды президентского контроля: президентский контроль, контроль органов законодательной (представительной) власти, контроль органов исполнительной власти, контроль органов судебной власти . Следует, однако, отметить, что вопросы контроля в Конституции не регламентируются, контрольные органы прямо не определены. Осуществление президентского контроля перечисленными органами государственной власти, исходя из их полномочий, является, на наш взгляд, имманентным. В 1995 году принят Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации". С учетом достижений и ошибок контрольного механизма прошлых лет создавались действующие в настоящее время государственные органы, осуществляющие надведомственный контроль. Необходимость охватить госконтролем важнейшие области управления обусловила существующее многообразие органов с такого рода полномочиями.

В системе госуправления контроль является видом обратной связи, по каналам которой субъекты управления получают информацию о состоянии исполнения принимаемых ими решений. К числу основных задач госконтроля следует отнести проверку исполнения требований законодательных и иных нормативных актов, относящихся к соответствующим отраслям и сферам президентского управления, а также решений, принимаемых органами, осуществляющими государственное управление, и их должностными лицами, профилактику и пресечение нарушений государственной, в том числе служебной дисциплины, изучение причин, а также разработку мер по устранению таких нарушений и, в конечном счете, повышение эффективности деятельности органов, организаций, должностных лиц в сфере президентского управления. Информация, полученная при осуществлении контрольной деятельности, необходима также для обнаружения противоправных и нецелесообразных действий или финансовых затрат и иных ресурсов, выявления виновных и привлечения их к ответственности.

Специфика, например, президентского контроля определяется конституционным статусом Президента РФ как главы государства, не принадлежащего ни к одной ветви власти.

Контрольные полномочия Федерального Собрания РФ состоят, в частности, в том, что с его согласия Президент РФ назначает государственных должностных лиц, включая Председателя Правительства РФ. К ведению Совета Федерации относится утверждение указов Президента о введении военного либо чрезвычайного положения; его полномочия также осуществляются в форме депутатского запроса Правительству РФ, посредством деятельности образованной Счетной палаты РФ, обеспечивающей контроль за исполнением президентского бюджета, расходованием внебюджетных фондов.

Полномочия Правительства РФ, в том числе по обеспечению контроля, определяются Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", согласно которому Правительство в пределах своих полномочий осуществляет систематический контроль за исполнением Конституции, федерального законодательства, указов, распоряжений, поручений Президента, международных договоров РФ, а также контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ. Федеральные надзорные органы, министерства и иные федеральные органы исполнительной власти осуществляют контрольную и надзорную деятельность в пределах своей компетенции. Надзорная деятельность органов прокуратуры РФ, контрольная деятельность судебных органов носит достаточно специфический характер и здесь не рассматривается.

Различия в правовом статусе контрольных органов предопределены формой акта, определяющего этот статус, и местом органа, издавшего соответствующий акт, в системе органов государственной власти.

Так, Счетная палата РФ образуется Советом Федерации и Государственной Думой. Состав и порядок ее деятельности определены ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" от 11 января 1995 года. Ее правовой статус является наиболее высоким среди всех иных федеральных органов, осуществляющих контрольную деятельность, за исключением Президента РФ, Федерального Собрания РФ и Правительства РФ. Это единственный федеральный контрольный орган, осуществляющий свою деятельность на основе соответствующего федерального закона. В рамках задач, определенных названным законом, Счетная палата РФ обладает организационной и функциональной независимостью. Для рассмотрения вопросов планирования и организации работы, методологии контрольной деятельности, отчетов и информационных сообщений, направляемых Совету Федерации и Государственной Думе, в Счетной палате образована Коллегия Счетной палаты. Этим достигается оптимальное и дифференцированное сочетание принятия коллективных и единоличных управленческих решений.

Контрольные полномочия Счетной палаты согласно Закону распространяются на все государственные органы и учреждения в России, а также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения вне зависимости от видов и форм собственности. Кроме того, на деятельность общественных объединений, негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих организаций контрольные полномочия Счетной палаты распространяются в части, связанной с получением, перечислением и использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ.

Вместе с тем в основе ее деятельности находится только контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов (финансовый контроль). В связи с этим можно констатировать, что контроль, осуществляемый Главным контрольным управлением Президента РФ, более многопрофилен, имеет значительно большее количество объектов и предметов контроля. Это практически все органы исполнительной власти страны и основные направления их работы.

Счетная палата РФ использует различные формы и методы контроля (схожие с применяемыми КРУ Минфина, а также в ходе президентского контроля), в том числе направление запросов о предоставлении информации; осуществление оперативного контроля за исполнением федерального бюджета, ревизий и проверок. Палата контролирует состояние президентского внутреннего и внешнего долга РФ, использование кредитных ресурсов, средств федеральных внебюджетных фондов, поступление в федеральный бюджет средств от распоряжения и управления государственной собственностью, банковскую систему.

В названном законе определено, что контрольные органы аппарата Президента, Правительства, федеральных министерств и ведомств, иные государственные контрольные органы обязаны оказывать содействие деятельности Счетной палаты, предоставлять по ее запросам информацию о результатах проводимых ревизий и проверок. Счетной палате Законом предписано по итогам проведенных контрольных мероприятий направлять органам государственной власти, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций соответствующие представления, а в необходимых случаях - предписания.

При проведении контрольно-ревизионной деятельности Счетная палата, как и контрольный аппарат Президента, в пределах своей компетенции вправе привлекать к участию в проводимых ею мероприятиях государственные контрольные органы, их представителей, а также (и в этом отличие) на договорной основе - негосударственные аудиторские службы, отдельных специалистов.

Анализ организационно-правовых основ работы Главного контрольного управления и Счетной палаты позволяет сделать вывод об определенном совпадении задач, стоящих перед данными государственными контрольными органами, форм и методов их реализации.

Контроль со стороны счетных палат распространен, как уже отмечалось, за рубежом. Так, в ФРГ федеральная Счетная палата после судебных органов осуществляет второй по значению вид контроля. Его практическое осуществление мало чем отличается от контрольной деятельности в других парламентских системах. Главное различие состоит в их принадлежности. В Австралии, Великобритании и США счетные палаты входят в парламенты и пользуются их политической поддержкой. В ФРГ же федеральная Счетная палата традиционно не входит ни в одну политическую структуру и имеет политически нейтральный характер.

Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти в России, осуществляющие контрольную деятельность, образуются указами Президента РФ и действуют на основании положений об этих органах, утверждаемых указами главы государства и постановлениями Правительства РФ.

К числу федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих межотраслевой специализированный контроль, можно отнести, в частности, Министерство по антимонопольной политике РФ, контролирующее соблюдение антимонопольного законодательства, Президентский таможенный комитет РФ, осуществляющий таможенный контроль. Значительную роль в осуществлении специализированных видов государственного контроля играют различные инспекции. Эти органы не имеют статуса федеральных органов исполнительной власти и создаются в основном при министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти. Однако образуются они либо указом Президента РФ, либо постановлением Правительства, которыми утверждаются положения об этих инспекциях, как, например, Российская транспортная инспекция Министерства транспорта РФ, Государственная инспекция безопасности дорожного движения МВД России. Итак, президент РФ и Правительство РФ по вопросам, относящимся к их компетенции, осуществляют контроль за деятельностью органов федеральной службы безопасности соответственно через уполномоченные на это подразделения Администрации Президента РФ и Аппарата Правительства РФ. Палаты Федерального Собрания РФ в пределах их полномочий, определенных Конституцией РФ, осуществляют контроль за деятельностью указанных органов соответственно через Комитет по вопросам безопасности и обороны Совета Федерации Комитет по безопасности Государственной Думы. Контроль со стороны судебных органов выражается в рассмотрении ходатайств о проведении органами федеральной службы безопасности оперативно-розыскных мероприятий, затрагивающих конституционные права граждан, а также дел, возникающих из гражданско-правовых отношений, стороной в которых являются названные органы, и уголовных дел, расследованных следователями этих органов. Членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы сведения о деятельности органов федеральной службы безопасности предоставляются лишь в том объеме, который необходим для решения вопросов, входящих в компетенцию палат Федерального Собрания РФ. Не могут предоставляться сведения о методах осуществления контрразведывательной, оперативно-розыскной и разведывательной деятельности органов федеральной службы безопасности, о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, а также о штатных негласных сотрудниках, внедренных в иностранные спецслужбы и организации и в Организованные преступные группы, действующие на территории России. Не предоставляются также материалы Дел оперативного учета и следственных дел (последние не могут быть предоставлены в связи с тем, что порядок контроля и надзора за их расследованием определен уголовно-процессуальным законом, не предусматривающим парламентского контроля).

Сведения о деятельности органов федеральной службы безопасности (с учетом перечисленных выше ограничений), составляющие государственную тайну, предоставляются с соблюдением требований ст. 21 Закона РФ "О государственной тайне".

Глава 5 Конституции РФ раскрывает основы организации и деятельности парламента Российской Федерации. Согласно ст. 11 Конституции Федеральное Собрание наряду с Президентом и судами Российской Федерации осуществляет государственную власть в нашей стране. Как установлено ст. 10, государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. На федеральном уровне Федеральное Собрание представляет законодательную власть Российской Федерации. Парламентский контроль достаточно ограничен. За палатами парламента сохранено право осуществлять контроль за исполнением федерального бюджета, а за Государственной Думой - также полномочие решать вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. Федеральное Собрание состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. Формально Совет Федерации не является верхней палатой парламента и соответственно Государственная Дума - нижней, так как это не установлено Конституцией. Подобные характеристики вытекают, главным образом, из аналогии с зарубежной практикой организации двухпалатных парламентов. Как правило, палаты Федерального Собрания заседают раздельно. В отдельных случаях проводятся совместные заседания палат. На своих заседаниях палаты Федерального Собрания осуществляют полномочия, отнесенные к их ведению Конституцией Российской Федерации. Большинство полномочий палат разграничено в Конституции исходя из характера представительства, заложенного в способе формирования палат, и их функционального назначения. В Государственной Думе через депутатов представлены все граждане Российской Федерации независимо от места их проживания на территории Российской Федерации. Совет Федерации формируется из представителей органов государственной власти субъектов Федерации. Таким образом, через Совет Федерации обеспечивается выработка решений, наиболее точно учитывающих интересы субъектов Российской Федерации. Отметим, что депутаты Совета Федерации первого созыва были избраны на основе всеобщего прямого избирательного права. Существуют три основные группы полномочий палат Федерального Собрания, установленные Конституцией: 1) относящиеся к исключительному ведению каждой из палат Федерального Собрания; 2) связанные с организацией деятельности палат; 3) по принятию федеральных законов.

В ст. 102 и 103 определены вопросы, которые выходят за пределы законодательной деятельности парламента и являются юридическим выражением системы сдержек и противовесов в построении и функционировании высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Рассмотрению парламентом подлежат и другие вопросы, которые находятся в ведении Российской Федерации и должны решаться представительным органом. Вопросы, предусмотренные ст. 102 и 103 Конституции, палаты решают самостоятельно и независимо друг от друга, при этом они не вправе принимать к своему рассмотрению и решать вопросы ведения другой палаты. Большинство вопросов, предусмотренных ст. 101 Конституции (избрание Председателей палат, принятие регламентов, образование парламентских комитетов), палаты также решают самостоятельно. В то же время возможно совместное осуществление полномочий палат по проведению парламентских слушаний и контролю за исполнением федерального бюджета. Следует особо отметить закрепленное в Конституции различие функций палат по принятию федеральных законов. Согласно Конституции законодательная деятельность сосредоточена преимущественно в Государственной Думе: законопроекты вносятся в Государственную Думу; существует возможность преодоления несогласия Совета Федерации с законом, принятым Государственной Думой; ограничены сроки, в течение которых Совет Федерации обязан рассмотреть законы, переданные ему Государственной Думой. Функции Совета Федерации в области законотворчества состоят в рассмотрении законов, принятых Думой, их одобрении или неодобрении. Палаты Федерального Собрания по вопросам, отнесенным к их ведению Конституцией, принимают постановления. Особой разновидностью актов палат Федерального Собрания являются их регламенты. Существует два основных способа уточнения положений Конституции, определяющих статус Федерального Собрания. Во-первых, по спорным конституционным вопросам либо при восполнении пробелов в Конституции возможно толкование ее Конституционным Судом Российской Федерации в соответствии с ч. 5 ст. 125 Конституции. Во-вторых, следуя духу и букве Конституции, палаты Федерального Собрания могут самостоятельно решить большинство вопросов, относящихся к организации их работы путем принятия регламентов палат, а в случае необходимости и федеральных законов. Принятие федеральных законов необходимо, в частности, для решения ряда вопросов, связанных с определением статуса депутатов палат Федерального Собрания, статуса и порядка деятельности комитетов и комиссий палат Федерального Собрания.

Итак, государственный контроль осуществляется и государственными органами исполнительной власти субъектов РФ. В субъектах Федерации контрольными полномочиями наделены правительства и администрации. Например, в Республике Башкортостан, Удмуртской Республике в аппаратах руководителей органов исполнительной власти созданы специальные контрольные органы (комитеты контроля). Их правовой статус определяется нормативными актами руководителей органов исполнительной власти субъектов РФ. Необходимо законодательно определить основные направления и порядок взаимодействия федеральных контрольных органов и их территориальных органов с контрольными органами, создаваемыми в субъектах РФ. Таким образом, современное состояние государственного контроля Российской Федерации характеризуется разнообразием видов, множеством органов, осуществляющих контроль, при значительных различиях в их правовом статусе, большим объемом законов, подзаконных и нормативных актов, регламентирующих осуществление госконтроля.

В настоящее время в России действует не столько система, сколько совокупность контрольных органов, отсутствует унифицированность правовых актов. Существует избыточность и органов, и правовых актов, параллелизм и дублирование, нет эффективной координации работы таких органов. Вследствие этого результативность их работы зачастую недостаточно высока, нередки случаи нерационального расходования ресурсов (человеческих и финансовых). В целях решения перечисленных проблем, исходя из анализа правовых организационных и методических основ функционирования контрольных органов в сфере госуправления, видимо, целесообразно, в первую очередь, сформировать и усовершенствовать соответствующую нормативную правовую базу их деятельности, в частности, по обеспечению координации деятельности органов, осуществляющих государственные контрольные функции, и на этой основе принять решения об оптимизации организационно-штатных структур контрольных инстанций, унификации полномочий контрольно-надзорных органов. Для реализации задач по совершенствованию деятельности органов государственного контроля на современном этапе целесообразно, в частности, разработать Концепцию государственного контроля в Российской Федерации и, исходя из ее положений, - проект федерального закона "О государственном контроле в Российской Федерации". В случае принятия такого решения необходимо создание рабочей группы, в состав которой надо включить представителей руководства и исполнителей из органов аппарата Президента, таких как Главное контрольное управление, Государственная военная инспекция, окружные инспекции аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, Государственно-правовое управление, а также представителей от Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, от Правительства РФ, судебных органов и прокуратуры Российской Федерации, других заинтересованных органов. При разработке названного законопроекта, безусловно, следует учесть закрепленные Конституцией полномочия Президента в качестве главы государства, а также то, что именно Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч.2 ст.80 Конституции). Важно также отметить, что глава государства обеспечивает согласование, функционирование и взаимодействие органов государственной власти, и то, что на основе Конституции РФ "Президент предстает не в качестве составной части, вершины или даже воплощения системы исполнительной власти, а как сильный, авторитетный, наделенный важными полномочиями глава государства"*(20). Кроме того, согласно ст.32 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Президент непосредственно ведает целым рядом направлений деятельности, осуществляемой органами исполнительной власти страны. Перечисленные основания предопределяют целесообразность подчинения Президенту либо координации им всех государственных контрольных органов. Создание эффективного организационно-правового механизма государственного контроля (под эгидой главы государства) будет способствовать формированию и совершенствованию системы государственного контроля в целом, повышению ответственности всех контрольных органов, что позитивно скажется на решении проблем устранения дублирования и параллелизма, результатах их работы, экономии ресурсов, затрачиваемых на государственное контрольное дело .

2. Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности" (с изменениями от 30 декабря 1999 г., 7 ноября 2000 г., 30 декабря 2001 г., 7 мая, 25 июля 2002 г., 10 января, 30 июня 2003 г.)

3. Указ Президента РФ от 11 августа 2003 г. N 960 "Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации" (с изменениями от 11 июля 2004 г.)

4. Сумин А.А., Комментарий к Федеральному закону "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации"//Норма, М – 2001.

5. Социальное управление: Словарь. М., 1994.

6. Атаманчук Г.В. Государственное управление. М.: 2000.

7. Теория государственного управления. М.: Юридическая литература, 1997.

8. Фалмер Роберт М. Энциклопедия современного управления / Пер. с англ. М.: ВИПК ЭНЕРГО, 1992. Т.1-5; Киллен К. Вопросы управления / Пер. с англ. М., 1981.

9. Старосьцяк Е. Элементы науки управления. М.: Прогресс, 1965. С.197.

10. Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М.: Юридическая литература, 1974. С.7.

11. Шорина Е.В. Функции и принципы контроля в Советском государстве // Советское государство и право. 1969. N 11. С.31; Основина В. С. Основы науки социального управления. Воронеж: Издательство Воронежского университета, 1971.

12. Ямпольская Ц.А. О новых методах исследования аппарата государственного управления. - В сб.: Правовые проблемы науки управления. М.: Юридическая литература, 1966. С.55.

13. Харитонов А.Н. Государственный контроль над преступностью. Омск, 1997.

14. Смелзер Н. Социология. М.: Феникс, 1994.

15. Государственный контроль в зарубежных странах: Сборник материалов. М., 1999.

16. Козлов Ю.М., Попов Л.Л. Административное право. М.: Юрист, 1999.

Структура органов федеральной службы безопасности (утв. Указом Президента РФ от 11 августа 2003 г. N 960) (с изменениями от 11 июля 2004 г.)

Федеральная служба безопасности Российской Федерации (ФСБ России), имеющая в своем составе службы, департаменты, управления и другие подразделения, непосредственно реализующие направления деятельности органов федеральной службы безопасности, а также подразделения, исполняющие управленческие функции Управления (отделы) ФСБ России по отдельным регионам и субъектам Российской Федерации (территориальные органы безопасности) Управления (отделы) ФСБ России в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях, а также в их органах управления (органы безопасности в войсках) Управления (отряды, отделы) ФСБ России по пограничной службе (пограничные органы) Другие управления (отделы) ФСБ России, осуществляющие отдельные полномочия ФСБ России или обеспечивающие деятельность органов федеральной службы безопасности и пограничных войск (другие органы безопасности)

Авиационные подразделения, центры специальной подготовки, подразделения специального назначения, предприятия, образовательные учреждения, научно-исследовательские, экспертные, судебно-экспертные, военно-медицинские и военно-строительные подразделения и иные учреждения и подразделения, предназначенные для обеспечения деятельности федеральной службы безопасности .

Философский словарь. 5-е изд. М., 1986. С.469.

Шохин С.О., Воронина Л. И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. М.: Финансы и статистика, 1997. С.7.

Социальное управление: Словарь. М., 1994. С.74.

Атаманчук Г. В. Государственное управление. М.: Экономика, 2000. С.56; Теория государственного управления. М.: Юридическая литература, 1997. С.124.

Фалмер Роберт М. Энциклопедия современного управления / Пер. с англ. М.: ВИПК ЭНЕРГО, 1992. Т.1-5; Киллен К. Вопросы управления / Пер. с англ. М., 1981. С.31-108.

Ломовский В. Д. Прокурорско-надзорные правоотношения. Ростов н/Д.: Изд-во Ростовского ун-та, 1987.

Подробно о различных аспектах прокурорского надзора в отношении названных органов см.: Сумин А. А. Прокурорский надзор за исполнением законов органами федеральной службы безопасности в РФ (правовые, организационные и методические аспекты). Дисс. ... д-ра юрид. наук. ДСП. М., 2000.

Указ Президента РФ от 11 августа 2003 г. N 960 "Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации" (с изменениями от 11 июля 2004 г.)

Государственный контроль органов ФСБ России - контроль, осуществляемый федеральными органами государственной власти РФ как непосредственно, так и создаваемыми постоянно действующими контрольными органами, а также органами управления и специально учрежденными контрольно-ревизионным аппаратом ФСБ Россини. Такой контроль осуществляется от имени государства с использованием в соответствующем объеме юридически властных полномочий.

Сущность и назначение его состоят:

В наблюдении за функционированием соответствующего органа ФСБ России или воинской части, подразделения;

б) В получении объективной и достоверной информации о состоянии законности и правопорядка в них;

в) в принятии мер по предотвращению и устранению нарушения законности и правопорядка;

г) в выявлении причин и условий, способствующих правонарушениям;

д) в принятии мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности и правопорядка. Е. Тоболь «Законность и правопорядок: основные направления и способы их обеспечения»//-М.: Вестник Границы России №4,2005

Государственный контроль можно подразделить на надведомственный и внутриведомственный.

Государственный надведомственный контроль осуществляется теми органами, которые по своему характеру и правовому положению являются общегосударственными, то есть органами государственной власти.

Естественно, наибольшим, фактически всеобъемлющими контрольными полномочиями обладают Президент, Федеральное Собрание и Правительство РФ. Это обусловлено их положением как главы государства, постоянно действующего законодательного органа и органа, осуществляющего исполнительную власть в стране. Контроль с их стороны проводится по важнейшим вопросам строительства ФСБ России и ведется обычно в общих организационных формах их деятельности.

Государственный внутриведомственный контроль может быть общим или специальным.

Общий контроль проводится вышестоящими органами управления, командирами, начальниками, как непосредственно, так и по их поручению компетентными должностными лицами, комиссиями либо специально учрежденными для этого подразделениями в составе органов управления. По охвату проверяемых вопросов этот контроль является, как правило, всесторонним. Он обусловлен принципом централизации в управлении ФСБ России, вытекает из подчиненности нижестоящих органов и звеньев управления вышестоящим.

Основные задачи внутриведомственного контроля:

проверка выполнения плановых заданий;

проверка использования материальных и финансовых ресурсов;

проверка сохранности государственной собственности;

проверка правильности постановки бухгалтерского учета;

проверка состояния контрольно-ревизионной работы;

пресечение фактов бесхозяйственности, расточительства и т.п.

Внутриведомственный контроль затрагивает основные стороны деятельности органов управления воинских частей, кораблей, военных образовательных учреждений, военных организаций и предприятий. Организуется чаще всего в виде ревизий, инспектирования или проверок.

Инспектирование - важнейшая форма контроля за поддержанием высокой боевой готовности органов ФСБ России. Главной целью инспектирования является определение состояния боевой мобилизационной готовности структурных подразделений ФСБ России, региональных управлений, соединений, частей, военных образовательных учреждений профессионального образования и их способность выполнять административно-служебные задачи в соответствии с их предназначением.

Основной формой инспектирования является инспекторская проверка, в ходе которой могут проводится инспекторские тактические, тактико-специальные и командно-штабные учения, тактические учения и с боевыми стрельбами, а также занятия и выходы кораблей в море, строевые смотры и т.д.

При инспектировании и проверках важна и прямая постановка вопросов о соблюдении требований государственной дисциплины и законности.

Внутриведомственный контроль проводится методами ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности. Они осуществляются КРО Центральной инспекции ФСБ Росси и его подразделениями в региональных управлениях.

В зависимости от целей и задач проверки бывают плановые и неплановые, комплексные и по отдельным частным Вопросам. По завершении проверки проводится итоги и разборы их результатов.

Специальный контроль осуществляется по какому-либо конкретному вопросу.

В целях совершенствования правового регулирования деятельности организаторской работы с кадрами, правовой подготовки и правового воспитания личного состава проводятся занятия по правовой полготовке военнослужащих, организованы специальные юридические службы.

Юридическая служба призвана содействовать правовыми средствами органам управления и их должностным лицам в осуществлении их полномочий в точном соответствии с законами Российской Федерации.

Контроль командиров во вверенных им частях обусловлен их положением как органов военного управления, действующих на основе полного единоначалия. Немалое значение для обеспечения законности в ФСБ Росси имеет деятельность судов. Правосудие имеет своей задачей обеспечение точного и неуклонного исполнения законов всеми учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами России. Военные суды ведут борьбу с посягательствами на безопасность РФ, воинскую дисциплину и установленный в ФСБ России порядок несения службы.

2) на прокуроров войсковых частей возложен надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие в ЗАТО, на особо важных объектах, в особорежимных военно-строительных и воинских частях, согласно действующему перечню, по месту совершения преступления С изданием приказа Генерального прокурора РФ от 22 января 2001 г. № 3 "О изменении организации прокурорского надзора на особорежимных объек-тах оборонной промышленности Российской Федерации и реформировании прокуратур войсковых частей" вопросы надзорной компетенции названных специализированных прокуратур в отношении органов ФСБ сняты. .

Названные ЗАТО и объекты в оперативном отношении обслуживаются либо территориальными органами безопасности (ЗАТО и особорежимные объекты), либо органами безопасности в войсках. В обоих случаях общенадзорная деятельность входит в компетенцию военных прокуроров, поскольку изъятие установлено лишь в отношении органов военного управления и воинских частей, поднадзорных прокуратурам войсковых частей. Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ "Об обороне" не рассматривает территориальные органы безопасности и органы безопасности в войсках как органы военного управления. Несмотря на наличие условного наименования "войсковая часть", эти органы не могут рассматриваться как войсковые части, поднадзорные прокурорам войсковых частей, поскольку тот же самый приказ, как указывалось выше, признает их объектами надзорной деятельности территориальных и военных прокуроров. Наконец, определяя компетенцию территориальных прокуроров по надзору за исполнением законов органами федеральной службы безопасности при осуществлении оперативно-розыскной, деятельности, дознания и предварительного следствия, приказ Генерального прокурора РФ устанавливает изъятие только по субъектам -- физическим лицам, на которые направлена указанная деятельность (военнослужащие, военнообязанные, призванные на учебные и поверочные сборы, гражданский персонал Вооруженных Сил РФ в связи с совершением преступления по должности). При таких обстоятельствах можно сделать вывод, что прокуроры войсковых частей не пользуются надзорными полномочиями по осуществлению надзора в отношении органов федеральной службы безопасности. Однако заместителем Генерального прокурора РФ, курирующим. Второе управление Генеральной прокуратуры РФ, которое возглавляет систему прокуратуры -- войсковые части, высказано иное мнение со ссылкой на то, что органы федеральной службы безопасности входят в состав органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие на объектах, поднадзорных прокурорам войсковых частей.

Непосредственно надзор за исполнением органами федеральной службы безопасности законов, законностью принимаемых ими нормативных правовых актов, соблюдением этими органами прав и свобод человека и гражданина, исполнением законов при проведении предварительного следствия, дознания и оперативно-розыскной деятельности осуществляют специально уполномоченные на это прокуроры территориальных и военных прокуратур. Эти прокуроры должны иметь допуск соответствующей формы (не ниже формы № 2) к государственной тайне.

Для осуществления надзорных функций прокуроры наделены полномочиями, установленными ст. 22, 27, 30, 33 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", ст. 211 УПК РСФСР, ст. 21 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности", комментируемой статьей, а также приказом Генерального прокурора РФ от 25 апреля 2000 г. № 56 "Об организации прокурорского надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" Ряд других приказов и указаний Генерального прокурора РФ, не кон-кретизируя объема полномочий прокуроров, определяют только органи-зационно-методические вопросы. . В зависимости от характера выявленных в процессе надзора нарушений прокурором применяются соответствующие формы реагирования: представление об устранении нарушения закона, протест на незаконный нормативный правовой акт, отмена незаконного постановления следователя или органа дознания, возбуждение уголовного дела.

Методы осуществления деятельности прокурора по надзору за исполнением законов органами федеральной службы безопасности (общий надзор, надзор за исполнением законов при осуществлении следствия, дознания и предварительного следствия, надзор за исполнением законов в следственных изоляторах названных органов) в настоящем комментарии не рассматриваются Подробно о различных аспектах прокурорского надзора в отношении на-званных органов см.: Сумин А. А. Прокурорский надзор за исполнением законов органами федеральной службы безопасности в РФ (правовые, орга-низационные и методические аспекты). Дисс. ... д-ра юрид. наук. ДСП. М., 2000. (методы прокурорско-надзорной деятельности являются одним из предметов комментария к Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации").

Заключение

Таким образом, современное состояние государственного контроля Российской Федерации характеризуется разнообразием видов, множеством органов, осуществляющих контроль, при значительных различиях в их правовом статусе, большим объемом законов, подзаконных и нормативных актов, регламентирующих осуществление госконтроля.

В целях решения перечисленных проблем, исходя из анализа правовых организационных и методических основ функционирования контрольных органов в сфере госуправления, видимо, целесообразно, в первую очередь, сформировать и усовершенствовать соответствующую нормативную правовую базу их деятельности, в частности, по обеспечению координации деятельности органов, осуществляющих государственные контрольные функции, и на этой основе принять решения об оптимизации организационно-штатных структур контрольных инстанций, унификации полномочий контрольно-надзорных органов.

Для реализации задач по совершенствованию деятельности органов государственного контроля на современном этапе целесообразно, в частности, разработать Концепцию государственного контроля в Российской Федерации и, исходя из ее положений, - проект федерального закона "О государственном контроле в Российской Федерации". В случае принятия такого решения необходимо создание рабочей группы, в состав которой надо включить представителей руководства и исполнителей из органов аппарата Президента, таких как Главное контрольное управление, Государственная военная инспекция, окружные инспекции аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, Государственно-правовое управление, а также представителей от Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, от Правительства РФ, судебных органов и прокуратуры Российской Федерации, других заинтересованных органов.

При разработке названного законопроекта, безусловно, следует учесть закрепленные Конституцией полномочия Президента в качестве главы государства, а также то, что именно Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч.2 ст.80 Конституции). Важно также отметить, что глава государства обеспечивает согласование, функционирование и взаимодействие органов государственной власти, и то, что на основе Конституции РФ "Президент предстает не в качестве составной части, вершины или даже воплощения системы исполнительной власти, а как сильный, авторитетный, наделенный важными полномочиями глава государства"*(20).

Кроме того, согласно ст.32 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Президент непосредственно ведает целым рядом направлений деятельности, осуществляемой органами исполнительной власти страны. Перечисленные основания предопределяют целесообразность подчинения Президенту либо координации им всех государственных контрольных органов. Создание эффективного организационно-правового механизма государственного контроля (под эгидой главы государства) будет способствовать формированию и совершенствованию системы государственного контроля в целом, повышению ответственности всех контрольных органов, что позитивно скажется на решении проблем устранения дублирования и параллелизма, результатах их работы, экономии ресурсов, затрачиваемых на государственное контрольное дело "Журнал российского права", N 1, январь 2002 г. .

Список использованной литературы

4. Сумин А.А., Комментарий к Федеральному закону "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации"//Норма, М - 2001.

5. Социальное управление: Словарь. М., 1994.

6. Атаманчук Г.В. Государственное управление. М.: 2000.

7. Теория государственного управления. М.: Юридическая литература, 1997.

9. Старосьцяк Е. Элементы науки управления. М.: Прогресс, 1965. С.197.

10. Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М.: Юридическая литература, 1974. С.7.

13. Харитонов А.Н. Государственный контроль над преступностью. Омск, 1997.

14. Смелзер Н. Социология. М.: Феникс, 1994.

15. Государственный контроль в зарубежных странах: Сборник материалов. М., 1999.

16. Козлов Ю.М., Попов Л.Л. Административное право. М.: Юрист, 1999.

Приложение

Структура органов федеральной службы безопасности

Управления (отделы) ФСБ России по отдельным регионам и субъектам Российской Федерации (территориальные органы безопасности)

Управления (отделы) ФСБ России в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях, а также в их органах управления (органы безопасности в войсках)

Управления (отряды, отделы) ФСБ России по пограничной службе (пограничные органы)

Другие управления (отделы) ФСБ России, осуществляющие отдельные полномочия ФСБ России или обеспечивающие деятельность органов федеральной службы безопасности и пограничных войск (другие органы безопасности)

Сущность, предмет и задачи надзора за исполнением законов. Организация работы прокуратуры по надзору за исполнением законов. Предмет и задачи надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Работы органов прокуратуры Российской Федерации.

контрольная работа , добавлен 19.05.2015

Прокурорский надзор как форма деятельности органов прокуратуры, обеспечивающая надзор за исполнением законов, прав и свобод человека и гражданина. Принцип единства, централизации, независимости, законности, гласности. Пути повышения эффективности надзора.

реферат , добавлен 04.12.2015

Законность в системе юридических наук, её понятие и содержание, принципы и гарантии. Факторы обеспечения законности как составляющей военной службы. Общегосударственный и судебный контроль, прокурорский надзор за исполнением законов в органах охраны.

дипломная работа , добавлен 25.05.2015

Понятие отрасли прокурорского надзора. Прокурорский надзор за исполнением законов является самостоятельной отраслью прокурорского надзора. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Надзор за исполнением законов администрациями учреждений.

реферат , добавлен 11.03.2009

Особенности контрольного управления Президента Российской Федерации, его полномочные представители и их роль в осуществлении президентского контроля. Основные положения о президентском контроле за исполнением законов в сфере исполнительной власти.

курсовая работа , добавлен 23.03.2015

Понятие, сущность и задачи прокурорского надзора. Его цель - обеспечение верховенства закона, обеспечение единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства.

реферат , добавлен 05.02.2011

Пределы прокурорского надзора за исполнением законов. Правовые основы деятельности органов прокуратуры РФ по надзору за исполнением законов. Состояние и направления прокурорского надзора за исполнением законов в практике прокуратуры Ульяновской области.

дипломная работа , добавлен 05.09.2012

Понятие и правовая природа прокурорского надзора, принципы и нормативное обоснование его реализации. Методика осуществления надзора за деятельностью органов местного самоуправления, контроль его законности, главные проблемы и пути их разрешения.

Решения о выделении денег самой закрытой структуре силовиков принимают их «бывшие» и действующие коллеги. Кто в действительности контролирует деятельность Федеральной службы безопасности:

ФСБ: выше только свои?

«В европейских странах спецслужбы находятся под общественным и парламентским контролем - случись что, немедленно создается парламентская комиссия, расследующая провалы и даже мелкие упущения спецслужб. У нас же совершенно непонятно, кто их контролирует и несет персональную ответственность.

В частности, зорко следить за деятельностью ФСБ входит в задачи думского Комитета по безопасности. Только из двадцати пяти членов комитета самих чекистов - 5 (бывших, как известно, не бывает), сотрудников МВД - 12, Министерства обороны - 3, прокурор - 1, казачий атаман - 1 и трое гражданских.

Особенно умиляют отдельные члены комитета - члены ЛДПР: бывший гэбист, охранник Березовского и фигурант британского уголовного дела по убийству Литвиненко Андрей Луговой, или владелец строительных компаний, сети ресторанов и саун в Сочи Евгений Тепляков (по сведению сочинских СМИ, авторитетный бизнесмен и до избрания носил фамилию Багишвили), или Сергей Абельцев, помощник которого Валерий Белозер был осужден за вымогательство 300 тыс. долларов у ЭПИН-БАНКа. При обыске у Белозера обнаружили официальный бланк ФСБ с подписью тогда еще руководителя СЭБ ФСБ Бортникова (из «Лефортова» Белозер написал письмо генпрокурору Чайке, что якобы вымогал деньги по указанию Абельцева).

Как работают все эти люди? Например, при обсуждении скандального закона о дополнительных полномочиях ФСБ только депутат Гудков пытался возражать (кстати, бывший сотрудник ФСБ). А вот господин Луговой сразу заявил: «Лучше мы где-то пережмем гайки, а потом будем их отворачивать, чем будем спокойно наблюдать за взрывами и всем тем, что происходит сейчас на Северном Кавказе».

Лучше бы народный избранник направил депутатский запрос и выяснил, сколько чекистов и сотрудников МВД за совершенные преступления находятся в федеральном розыске? Тогда бы стало понятно, где именно нужно пережимать.

Посмотрим на списочный состав комиссии Госдумы по рассмотрению расходов федерального бюджета, направленных на обеспечение обороны и государственной безопасности: бывших военных - 9, чекистов - 3, милиционеров - 5, прокурор - 1, космонавтов - 3, таможенник - 1, гражданских - 11 (из них 7 «единоросов»). Вы когда-нибудь слышали, чтобы члены этой комиссии отказывали ФСБ в финансировании?

В Комитете по обороне и безопасности Совета Федерации ситуация не лучше: бывших военных - 4, чекистов - 2, милиционеров - 3 и гражданских - 3. Так что неудобные вопросы господину Бортникову задавать некому. Ну разве что член комитета и «герой» спасения атомной подводной лодки «Курск» бывший адмирал Попов, который рассказывал сказки об иностранной подводной лодке и «третьей силе», якобы потопившей наш ракетоносец, будет надзирать за деятельностью ФСБ…

Есть еще Общественный совет при ФСБ, но он, состоящий преимущественно из бывших силовиков и настоятеля храма на Лубянке отца Александра, и не создавался для серьезного контроля за спецслужбой. Уже на первом заседании совета в 2007 году тогдашний директор ФСБ Патрушев сформулировал семь задач. Одна из первых:

«…Противодействие попыткам фальсификации истории Отечества, органов безопасности и их сотрудников». И только под номером 7 (последняя задача): «Осуществление общественного контроля за деятельностью органов безопасности в части, касающейся соблюдения органами безопасности конституционных прав и свобод граждан РФ».

Неудивительно, что накануне принятия законов о дополнительных полномочиях ФСБ этот совет высказал свое полное одобрение чекистским инициативам. Цитирую официальный сайт: «В ходе заседания была заслушана информация о проектах федеральных законов, разработанных ФСБ России. Принято решение поддержать указанные законопроекты…»

За тратой государственных денег в России следит специальный орган – Счетная палата. Силовые структуры и спецслужбы входят в сферу ответственности аудитор Александр Жданьков - бывший начальник контрольной службы ФСБ, генерал-полковник, который в 2009 году был избран председателем совета ветеранов ФСБ. Интересно понаблюдать, как главный ветеран ФСБ Жданьков проводит ревизии в родном ведомстве.

Хроника провалов ФСБ:

«Новая» продолжает исследовать самую закрытую госкорпорацию - ФСБ: дорогостоящую госструктуру, находящуюся вне зоны общественного контроля, с массой коррумпированных сотрудников, считающих себя элитой. Кто и как вообще контролирует «контору»? Кто принимает решение о дополнительном ее финансировании? Кто проверяет, на что ушли деньги? Что касается денег - это вообще отдельная история, поскольку соответствующая строка бюджета является секретной и недоступной для налогоплательщика и общественных организаций. Между тем расходы на спецслужбы растут год от года - попробуем сопоставить эту динамику с успехами чекистов.

Что имеем в реальности

Согласно Конституции и Положению о ФСБ, чекисты подчиняются президенту и правительству. Как происходит это подчинение и устраивают ли Медведев и Путин им взбучки - не известно. Из года в год нам показывают хорошо отлакированные телекартинки, когда напротив очередного президента сидит с бумажками очередной директор ФСБ и бодро рапортует о достижениях. При этом налогоплательщик не в состоянии проверить, насколько эти релизы соответствуют действительности.
И получается некий театр абсурда: теракт - доклады об уничтоженных боевиках - финансовые вливания - снова теракт. Судите сами.

2004 год: тогдашний премьер Фрадков (сейчас руководитель СВР) сообщил о дополнительных субсидиях, выделенных правительством на содержание ФСБ.
В феврале в вагоне московского метро сработало взрывное устройство. Погиб - 41, ранены - 250. Затем бомба взорвалась у станции метро «Рижская» (10 погибших и 33 раненых).

22 июня того же года более 500 боевиков совершили нападение на административные здания и объекты МВД в Ингушетии: погибло 78 человек, 114 человек получили ранения. Среди погибших - 35 сотрудников милиции и пять прокурорских работников.

1 сентября: захват боевиками школы в Беслане, а затем бездарное освобождение заложников - сотни погибших. Руководили операцией генералы ФСБ Проничев (сейчас возглавляет погранслужбу) и Анисимов. Никто из официальных лиц не понес наказания, а Проничев секретным указом Путина, наоборот, награжден.

2005 год: министр финансов Кудрин заявил, что расходы на МВД, ФСБ, СВР, ФСО вырастут на сумму 50 млрд рублей, которые пойдут на техническое оснащение и подготовку специалистов.

12 июня - взрыв в Московской области на железнодорожных путях - сошли с рельсов 4 вагона поезда № 382 Грозный - Москва. Пострадали 42 человека.

1 июля - в Махачкале приведено в действие взрывное устройство мощностью около 7 кг в тротиловом эквиваленте - погибло 11 военнослужащих, 26 получили ранения.

13 октября - 180 боевиков атаковали объекты силовых структур в Нальчике: погибло 12 граждан и 35 милиционеров.

2006 год: выступая на коллегии ФСБ, Путин поблагодарил руководящий состав и рядовых сотрудников за добросовестное выполнение своих обязанностей и пообещал увеличить расходы на безопасность на 27%.

2007 год: указом Путина финансирование ФСБ увеличено на треть, а зарплаты сотрудников - на четверть. Президент также сообщил, что закупки вооружений для ФСБ увеличатся на 20%, а расходы на капстроительство --на 73%.

13 августа в результате подрыва железнодорожного полотна произошла авария поезда «Невский экспресс». Мощность взрывного устройства составила 2 кг в тротиловом эквиваленте. Ранения получили 60 человек.

В последующие два года за счет российских налогоплательщиков ФСБ закупила сотни дорогих иномарок, в том числе лимузины представительского класса Mercedes-Benz S-600 Long за 12,5 млн рублей, Mercedes-Benz S-600 L за 7,5 млн, Mercedes-Benz S 500L 4 Matic за 6,5 млн (подробности см. в № 46 «Новой» за 2010 год).

2008 год: указом президента директор ФСБ Патрушев назначен секретарем Совбеза.

Это были не самые легкие годы, но он с честью справился со всеми задачами, - отметил Медведев.

На встрече с главредами государственных СМИ теперь уже новый директор ФСБ Бортников отчитался о результатах работы ведомства: много интересного было рассказано о грузинских шпионах и хакерах, которые 280 тысяч раз атаковали сайт президента.

7 августа - взрыв на пляже в поселке Лоо Лазаревского района города Сочи - двое погибших, десятки раненых.

6 ноября - террористка-смертница взорвала маршрутное такси во Владикавказе - погибло 12 человек.

В том же месяце за вымогательство 1 млн рублей в Питере задержаны четверо сотрудников УФСБ.

В Нижнем Новгороде арестован начальник следственного отдела УФСБ Олег Ефремов. По версии следствия, он вместе с бывшим начальником следственного отдела Обуховым торговал конфискованным при обысках героином. Вскоре Ефремов был убит в одиночной камере вертухаями и осужденными ментами (подробности см. в № 119 «Новой» от 25.11.2010).

2009 год: после задержания в Москве бесследно исчез начальник отдела по борьбе с терроризмом и экстремизмом УФСБ Волгограда полковник Петр Самарский. По официальной версии, полковник сбежал. Однако родственники не исключают, что Самарского убили коллеги-чекисты (подробности см. в № 47 «Новой» от 05.05.2010).

Подался в бега начальник УФСКН по Санкт-Петербургу и Ленинградской области генерал Александр Кармацкий (бывший начальник СЭК УФСБ, в 2003 году удостоен звания почетного сотрудника контрразведки). Ему инкриминируют ст. 188 ч. 4 УК РФ (контрабанда в особо крупных размерах в группе лиц).

На коллегии ФСБ Бортников с гордостью отрапортовал, что в результате проведения контртеррористических мероприятий на территории Северокавказского региона нейтрализованы 67 и задержаны 233 бандита. Через два месяца случился теракт в Назрани - 25 человек погибло и 136 получили ранения.

А 27 ноября - очередной теракт с «Невским экспрессом». Погибло 28 человек, ранены - 90. 13 апреля 2010 года Бортников сообщил, что уничтожены 26 членов террористической группы, организовавших подрыв «Невского экспресса», и 14 арестованы. Подробности не сообщаются.

2010
28 января президент Медведев посетил Лубянку. По окончании встречи он заявил, что в 2009 году ФСБ обезвредила 500 боевиков и предотвратила 80 терактов. Чекистам было обещано дальнейшее увеличение финансирования.

29 марта произошли взрывы в московском метро на станциях метро «Лубянка» и «Парк культуры». Погибло 40 человек, около ста получили ранения. И все опять пошло по накатанной колее: вместо подробного анализа и выводов - доклады о «замоченных» террористах:

13 мая директор ФСБ Бортников доложил президенту, что «уничтожены все участники бандгруппы, которые имеют отношение к подрыву в московском метро» (никаких подробностей не сообщается);

2 июня на встрече с президентом Бортников сообщил, что еще год назад арестован мужчина, планировавший 12 терактов. Выходит, целый год молчал, а перед встречей Бортникова с президентом неожиданно раскололся (фамилия террориста не сообщается).

9 сентября снова шок: на рынке Владикавказа совершен теракт - погибло 18 человек и пострадали более 160.

13 октября Бортников заявил, что в ходе розыска выявлена диверсионно-террористическая группа, спланировавшая теракт. О подробностях и личностях террористов, как всегда, не сообщается.

Стоит напомнить в этой связи, что расследование уголовного дела - это долгий и кропотливый процесс, и уж тем более - уголовные дела по терактам, где фигурируют сотни людей. В основе расследования всегда лежит кропотливая оперативная работа: агентура, опросы соседей, коллег по работе, случайных свидетелей, детализация телефонных разговоров, билинги… Причем 70% добытой информации, как правило, оказывается не имеющей отношение к делу. Как за столь короткое время вычисляют террористов? Или мочат всех без разбора?

Как вообще можно расследовать подобные дела, хотя бы с целью предотвратить последующие взрывы и захваты заложников, если все подозреваемые уничтожаются на месте и называются виновными безо всякого суда?

После службы

После отставки для многих сотрудников ФСБ интересная жизнь не кончается. За долгие годы службы они обзавелись нужными связями и накопили достаточно ценного материала. Генералы переходят во власть, депутатствуют либо устраиваются советниками в крупные госкомпании. Полковники и майоры - в службы безопасности коммерческих банков или в советы по безопасности при губернаторах и мэрах.

А вот капитаны, лейтенанты и прапорщики никому не нужны. Уволившись со службы, некоторые из этих персонажей сбиваются в стаи, учреждают многочисленные комитеты по борьбе с коррупцией, фонды поддержки КГБ-ФСБ и начинают «разводить» коммерсантов.

Рука об руку с ними работают сотни мошенников типа Алишера Трифонова (Назмиева), представлявшегося генералом ФСБ, ГРУ, СВР (см. подробности в «Новой» № 7, 17, 22 за 2008 год). Причем для своих махинаций разводилы нанимают все тех же чекистов, ментов, военных, депутатов, деятелей культуры, раскрученных актеров и прикормленных батюшек. К примеру, в офисе у «генерала» Трифонова на самом видном месте висела фотография, где он сидит в окружении сотрудников ФСБ, СВР и Минобороны. Сколько подобных фондов и сколько коммерсантов от них пострадали - вот что хотелось бы выяснить…"
Сергей Канев, криминальный репортер, [email protected] , «Новая газета», 08.11.2010

Депутат Абельцев, Жириновский и председатель КГБ СССР Крючков

Аудитор, генерал-полковник ФСБ Жданьков