Система государственного и муниципального управления понятие. Понятие и функции государственного управления и муниципального управления

Государственное управление – разновидность социального управления, но его природу и специфику определяют присущие только данному виду управления свойства.

1. Субъект целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий – государство. Характер государственного управления в конкретное историческое время определяется характером, конституционными основами (принципами) развития государства. Государство как мозговой центр дает импульсы – приказы государственному управлению – своего рода «нервной системе» общественного организма.

2. Государственное управление опирается на властные полномочия и представляет собой способ реализации государственной власти, которая распространяется на все общество (и на другие сообщества в рамках проводимой государством международной политики). Законы, иные основные, общие, типовые решения, правила, нормы, устанавливаемые государственной властью – общеобязательны, обеспечиваются авторитетом силы государства.

3. Специфику государственного управления составляют характер и объем охватываемых управлением общественных явлений. В центре государственного управления (смысл государственного воздействия) – решение общих дел, согласование действий всех граждан, защита совместного интереса, удовлетворение потребностей общества, а не отдельных граждан и социальных групп.

4. Комплекс методов и средств государственного воздействия составляют не только правовые, политические, экономические (регулирование, согласование, убеждение, стимулирование и т.д.), но и принуждение с помощью сил правоохранительных государственных органов. Государственная власть и управление в источнике имеет правовую и политическую обусловленность (легитимность), а в реализации – силу госаппарата, обладающего и средствами принуждения.

В широком смысле государственное управление как система означает непосредственное осуществление государственной власти: принятие политико-государственных решений и их реализацию, контроль за соблюдением в обществе правозаконности и правосудие. Субъектом государственного управления выступают законодательные органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти, органы суда и прокуратуры.

Государственное управление – воздействие государства на общественные процессы, управление делами всей общественной системы. Государство в данном случае выступает как основной (но не единственный) институт политической системы общества. Для государственного управления, осуществляемого президентом, правительством и иными органами исполнительной власти, представительными, законодательными и судебными органами, характерны следующие признаки:

Выполнение общезначимых функций;

Нормативно-распорядительное регулирование;

Подзаконный характер деятельности;

Использование властных полномочий.

В целом, государственное управление – это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.

Следует учитывать, что и государственное, и муниципальное – это разновидности социального управления. Это воздействие на все общество или его отдельную группу с целью упорядочения, организации, совершенствования, стабильного развития. Это воздействие целеполаганием имеет реализацию публичных (не частных) потребностей, интересов, проблем.

И государственное, и муниципальное управление – это воздействие на социум в пределах конкретной ограниченной территории: государственной территории в установленных границах или части ее, в очерченных внутри государства территориальных единицах с центром принятия решений.

И государственное, и муниципальное управление как любое социально-управляющее воздействие реализуется через субъектно-объектное отношение, т.е. воздействие управляющей подсистемы, субъекта управления на управляемую подсистему, объект управления. В иерархии общественной структуры это отношение, как правило, вертикальное по характеру и связано с наличием в той или иной степени у субъекта управления возможности властно выражать и осуществлять свою волю, чтобы обеспечить перевод объекта управления в новое состояние или изменение объекта управления для достижения общественно значимой цели.

И государственное, и муниципальное управление означают сознательное начало субъекта управления, содержат момент целеполагания: зачем нужно воздействие, к чему способно привести? Цели управляющего воздействия должны быть понятными (понятыми), признанными, поддерживаемыми, привлекательными для объекта управления (людей, на которые направляются цели, решения). Искусство публичного целеполагания заключается в том, чтобы из естественного множества целей выбрать именно те, которые не только нужно, но и практически можно реализовать (политика и управление – искусство возможного).

И государственное, и муниципальное управление – это практическая деятельность, специфический вид труда. Управленческая деятельность и труд в сфере государственного и муниципального управления требуют специальной профессиональной подготовки, определенного уровня управленческой культуры, с тем чтобы субъект управления реализовал свое предназначение, совершал установленные для него действия административно-правового свойства, направленные на исполнение законов, обеспечение развития общественных процессов и отношений по заданному вектору.

Таким образом, государственное и муниципальное управление в общем виде может быть определено как целеполагающее, организующее, побуждающее, изменяющее, регулирующее, публичное управляющее воздействие.

Л. Велиховым была дана характеристика основных признаков муниципального управления, отличающих его от государственной власти. К ним он относит:

Различие в характере власти. Местное самоуправление – власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью;

Разграничение сфер компетенции. Речь идет об отграничении круга дел, предоставленных местному самоуправлению;

Самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав, если ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства для осуществления своих задач;

Территориально ограниченный выборный принцип.

Все эти принципы и признаки в тех или иных формулировках закреплены в Европейской хартии местного самоуправления и в Конституции РФ.

Таким образом, местное самоуправление – это такой способ децентрализации власти, при котором ее нижний уровень, наиболее приближенный к населению, обладает значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни, избирается жителями и несет ответственность перед ними.

1.4. Административное и политическое государственное управление: общие черты и особенности

Государственное управление является политическим по своей природе. Его субъектом являются государственные институты – основной элемент политической системы общества, а главное орудие – государственная власть. Политический характер государственного управления присущ любому современному сообществу, любой стране. Не исключение и Россия. Попытки многих представителей правящей элиты представить федеральные и региональные органы власти и управления как неполитические структуры, объединяющие профессионалов-управленцев, не имеют ни теоретических, ни практических оснований.

Управленческая деятельность, связанная непосредственно с решением проблем политического характера, обозначается понятием «политическое руководство» . Это наиболее высокий уровень государственного управления обществом в целом. Оно должно учитывать интересы всеобщие государственные, национальные, больших социальных групп (классов и др.). Политическое руководство – это руководство объединенной деятельностью значительной части членов общества по осуществлению интересов и целей государственного масштаба. Его содержание составляют такие главные элементы:

Обеспечение оптимально возможного согласования и сочетания различных групп интересов (общегосударственных, региональных, классовых, корпоративных, личных);

Определение приоритетных в данной конкретной политической ситуации групп интересов;

Выбор в соответствии с приоритетными интересами общих стратегических целей, определение политического курса и основных сил и способов его осуществления;

Решение вопросов, связанных с поиском, накоплением и распределением материальных и других видов ресурсов, необходимых для решения жизненно важных для общества проблем;

Обеспечение внутренней и внешней безопасности членов общества, государства.

Политическое руководство есть деятельность органов государственной власти, а также правящих политических партий и объединений. Оно должно быть направлено на урегулирование и разрешение общественных противоречий и конфликтов и обеспечение единства общества и целостности государства.

Политическое руководство не функционирует вне исполнительных органов власти, а реализуется посредством их деятельности, иначе говоря, через административное управление . Это – нижестоящий, по сравнению с политическим руководством, уровень управления. Его непосредственным субъектом являются исполнительно-распорядительные органы (аппараты) государственной власти и управления (так называемые силовые, административно-организационные, организационно-хозяйственные, учебно-воспитательные и др.), а объектом – конкретные коллективы людей, занятых в различных сферах экономической, социально-политической, культурной, военной и пр. деятельностях.

Исполнительная (административная) власть – это аппарат государственного управления, институты исполнительной власти в их совокупности на всех иерархических уровнях управления, компетенция государственных органов и государственных служащих, их практическая деятельность.

Исполнительная власть концентрирует фактическую мощь страны, ибо:

Осуществляет всю организационную повседневную работу по управлению различными процессами жизнедеятельности общества, наведению и поддержанию порядка;

Имеет предметный характер: опирается на конкретные территорию, контингенты людей, информационные, финансовые и иные ресурсы;

Использует не только организационно-правовые, административные методы воздействия, но имеет право на легитимное принуждение.

Содержание административного управления составляет организационно-исполнительская деятельность по реализации функций государства, включающая организационно-регламентирующую, организационно-хозяйственную, организационно-социальную, организационно-культурную и другие виды управленческой деятельности. Деятельность органов исполнительной власти, подчиненная решению конкретных проблем в различных областях общественной жизни населения, и образует административное государственное управление.

Действие субъекта административного управления служит осуществлению государственной политики в отдельных областях государственной и общественной жизни; оно охватывает в каждом конкретном акте своим влиянием лишь определенную часть жизнедеятельности общества, а не целое. В отличие от политического руководства, административное управление всецело регламентируется правовыми нормами. В силу огромного влияния на жизнь общества исполнительная власть имеет статус подзаконной, т.е. действует на основе и в рамках законов, принимаемых представительной властью, выступает как вторичная власть.

В современной науке и практике существуют различные подходы к пониманию места и роли государства в общественной жизни. В этих подходах отражается различие в представлениях об основной направленности его деятельности, о соотношении государства и общества, государства и отдельного гражданина. То или иное понимание государства, закрепившись в сознании больших масс людей, проецируется в их практической деятельности на все институты государственной власти, государственный аппарат, государственную службу.

Наиболее широко распространено юридическое понимание государства как оружия подавления, института власти, политической структуры. Это понимание прививается людям со школьной скамьи, из него исходят ученые и практики при анализе общественной жизни, проектировании государственных институтов. Вместе с тем, такое понимание государства является результатом его извращения на различных исторических этапах социальными группами, классами и т.д., захватившими власть, для обоснования перед населением творимого ими произвола. Оно прямо противоречит всем дальнейшим утверждениям о созидательной и гармонизирующей роли государства, делает бессмысленными различного рода этические кодексы государственной службы. Такой подход разделяет и противопоставляет государство и общество, государство и гражданина, оправдывает на современном этапе деятельность отдельных государственных чиновников и попытки использования государственного аппарата в интересах олигархических групп. Следствием этого зауженного и даже искаженного понимания государства являются коррупция, волокита и иные уродливые явления на практике.

Вместе с тем более правильным было бы говорить о государстве как о форме и способе организации жизни людей. Подтверждением этого служиттот факт, что государство, как общественный феномен, возникло недавно -по меркам существования человечества на Земле (на различных территориях вразное время) - как следствие утраченной способности общества к самоорганизации. Известны и иные формы организации жизни людей,например, родоплеменная. При таком подходе акцент делается наорганизующей, структурирующей роли государства. Оно позволяетобосновывать функции государства, структуру государственного аппарата,концепцию государственной службы, действующих в интересах народа,ориентированные на гармонизацию общественной жизни.

Общепризнанными признаками государства являются: наличие особой системы органов и учреждений, осуществляющих функции государственной власти; право, закрепляющее определенную систему норм, санкционированных государством; определенная территория, на которую распространяется юрисдикция данного государства. Известны следующие основные исторические типы государства: рабовладельческое, феодальное, буржуазное и современное. Основное назначение государства - в защите существующего общественного строя и порядка посредством воздействия на деятельность и поведение людей волей, авторитетом власти, принуждением и другими методами.

Государство функционирует на основе общественного договора между властью и гражданами, в котором каждая из сторон берет на себя обязательства и получает права. Власть, действуя в рамках договора, выполняет управленческие функции, соединяет интересы человека и государства, контролирует соблюдение законов и правил всеми членами общества, находит оптимальное сочетание прав и обязанностей при приоритете общих духовных ценностей. Среди всех видов управления государственное управление занимает особое место, что обусловлено его основными свойствами:

1. В государственном управлении его управляющее воздействие опирается на государственную власть. Определяющее влияние на характер взаимодействий, осуществляемых данным видом управления, оказывает его субъект - государство.

2. Государство посредством законодательства устанавливает основные, общие, типовые правила (нормы) поведения людей во всех сферах жизни общества и обеспечивает их соблюдение своей властной силой.

3. Государство, будучи сложным (по элементарному составу) и многогранным (по функциям) общественным явлением и выступая в качестве субъекта управления, придает государственному управлению свойство системности. Его наличие придает государственному управлению необходимые целеустремленность, субординацию, согласованность, координацию, а также рациональность и эффективность.

Таким образом, государственное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу. Государственное управление одновременно зависит от других видов социального управления. Определяющим фактором обеспечения рациональности, целесообразности, обоснованности и эффективности государственного управления, выступает социальность, иначе говоря, ориентация государственного управления на общественные запросы и ожидания, реальное бытие людей. Государственное управление осуществляется в масштабе всего общества. Оно призвано создавать и закреплять законодательно (или посредством иных юридических актов), поддерживать, обеспечивать и гарантировать практическую реализацию необходимых условий для высокоэффективного и социально актуального ведения любых видов человеческой деятельности. Принципиальными при этом являются следующие положения:

Правильное определение места и роли той или иной деятельности в удовлетворении общественных, коллективных и индивидуальных потребностей;

Установление равенства условий для подобных по смыслу и трудозатратам видов деятельности;

Обеспечение устойчивости, надежности, практичности условий деятельности посредством ее правовой регламентации.

Государственное управление, с одной стороны, субъективно, оно плод мыслей и действий людей, с другой - объективно, наполнено объективно необходимым содержанием (цели и функции) и имеет объективно целесообразные формы (структура и процесс). Управляемым объектом является деятельность людей по производству материальных и духовных продуктов и социальных условий жизни. При всей значимости субъекта государственного управления, первичными, ведущими являются управляемые объекты, которые имеют четко выраженные, хотя и не всегда осознаваемые интересы.

Анализ российского и зарубежного опыта показывает, что структура государственных органов может быть эффективной и устойчивой, если ее подкрепляет система местного управления и самоуправления. Дело в том, что практически все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе, проходят через местные органы. Люди в большинстве своем оценивают государственное управление, государственную политику главным образом через призму удовлетворения своих жизненных потребностей, состояния продовольственного рынка, жилищных условий, обеспеченности теплом, электроэнергией, общественного порядка, благоустройства микрорайона и т.д.

Местное самоуправление обладает всеми признаками власти и, прежде всего главным - обязательностью его решений для населения муниципального образования. Вместе с тем самоуправление - власть, действующая в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти. Самоуправление возможно лишь в том случае, когда строго определены предметы его ведения, т.е. часть общественных дел, которыми оно занимается. Государство, с одной стороны, позволяет органам местного самоуправления исполнять часть общественных дел самостоятельно, а с другой - возлагает на них исполнение ряда собственных функций, сопряженное, как правило, с постоянными контактами с населением (социальное обеспечение и др.). Для реализации полномочий по этим предметам ведения местное самоуправление имеет собственные ресурсы в виде самостоятельного бюджета и муниципальной собственности.

Муниципальная власть требует обязательного наличия представительства населения, т.е. она является выборной. Муниципальное хозяйство носит и черты частного, поскольку выступает на рынке как самостоятельный и равноправный субъект хозяйственной деятельности, т.е. может самостоятельно распоряжаться принадлежащей ему землей, финансовыми ресурсами, иными видами собственности. В то же время органы местного самоуправления должны использовать эти ресурсы для выполнения возложенных на них общественных функций в интересах всех жителей муниципального образования. Жители являются одновременно заказчиками услуг, оказываемых органами местного самоуправления по их поручению, и коллективными собственниками муниципального имущества.

Муниципальное управление представляет собой деятельность органов местного самоуправления, направленную на удовлетворение общественных интересов и осуществляемую в определенных законом формах посредством муниципального хозяйства.

Государственное и муниципальное управление с точки зрения теории и практики это:

Умение добиться высоких общественных целей, используя труд, интеллект, мотивы поведения других людей;

Вид деятельности по руководству людьми и организациями;

Специфичная область человеческого знания, помогающего осуществлять эту деятельность;

Специфичный вид трудовой деятельности;

Комплекс форм и методов, посредством которых осуществляется согласованная деятельность работников в процессе совместного труда, это необходимое условие их функционирования.

Функции менеджера государственного и муниципального управления состоят не только и не столько в решении текущих организационных вопросов. Это, прежде всего:

Анализ, оценка и прогнозирование развития политических и социально-экономических процессов;

Объективное информирование высшего руководства страны, министров, представительных органов, глав администраций о положении дел на вверенном им участке;

Оказание консалтинговых услуг политикам на основе анализа информации и оценки альтернативных вариантов возможных решений;

Проведение в жизнь принятых официальными властями законов, решений и постановлений;

- обеспечение высокой результативности государственного и муниципального управления;

Отчетность структур государственного и муниципального управления перед вышестоящими должностными лицами и соответствующими представительными органами, прежде всего, по вопросам социальной и экономической эффективности.

Задача повышения уровня государственного и муниципального управления является по истине комплексной и требует усилий не только и не столько тех лиц, которые действуют в рамках государственной службы.

Определяющую роль в этом играет политическая система общества, которая призвана найти, воспитать, взрастить, обучить, испытать и привести на политические государственные должности людей действительно высоких нравственных, человеческих качеств. Исключительно важное значение имеют семья, а также образовательная система, которые призваны формировать у подрастающего поколения правильное мировоззрение, а также понимание значения государственного и муниципального управления не только для страны в целом, но и для каждого человека в отдельности.

В России создана многоступенчатая система политического управления. Данная ее особенность прослеживается в самых разных аспектах. Так, органы власти в РФ делятся на государственные и муниципальные. В ряде случаев они рассматриваются в едином контексте. Но, по Конституции, государственная и муниципальная власть в России должны функционировать независимо. Каковы критерии их разграничения?

Соотнесение государственного и муниципального управления

Прежде чем исследовать функции государственного и муниципального управления, рассмотрим то, каким образом соотносятся два рассматриваемых понятия. С чем связана в принципе необходимость их разграничения?

Есть мнение, что государственное и муниципальное управление следует рассматривать в разных контекстах в силу того, что в Конституции РФ закреплены положения, по которым и то и другое должны быть разделены. То есть, исходя из логики основного закона России, государственное и муниципальное управление - две самостоятельные системы реализации политической власти. Но каковы фактические критерии их разграничения?

Таковым может быть прежде всего механизм формирования властных органов. Если говорить о муниципальных органах управления - тех, что функционируют в городах и районах РФ, то соответствующие должности в них занимают люди, определяемые исходя из волеизъявления граждан соответствующих населенных пунктов. Мэр города или председатель горсовета не может быть назначен президентом РФ. В свою очередь, государственные органы власти вполне могут формироваться при непосредственном участии федеральных структур. Так, долгое время главы российских регионов назначались президентом РФ.

Другой критерий, предопределяющий разграничение таких понятий, как муниципальное и государственное управление - задачи и функции соответствующих структур власти. В первом случае речь идет об эффективном управлении локальными экономическими и политическими процессами. Работа муниципальных органов власти в конкретном городе не предполагает непосредственного влияния на соответствующие активности в других населенных пунктах, даже соседствующих.

В свою очередь, функции государства и государственного управления гораздо шире. Они предполагают решение задач национального масштаба, в ряде случаев выходящих и на международный уровень. Решения, принимаемые на уровне государственного управления, как правило, влияют на все локальные административно-политические единицы. Можно отметить, что в системе организации власти в РФ функции государства и государственного управления распределены на 2 уровня - федеральный и региональный. Часть полномочий политического центра отдается, таким образом, в субъекты РФ. Основной мотив здесь - лучшая приспособленность региональных властей к решению задач на конкретных территориях, знание ими локальных факторов, влияющих на успешность достижения поставленных целей.

Некоторые функции государственного и муниципального управления могут совпадать. Прежде всего - в обоих случаях - перед властями ставится ключевая социальная задача, заключающаяся в обеспечении стабильного развития государства, высокого уровня жизни граждан, осуществлении хозяйственной модернизации. Общие функции государственного и муниципального управления - это эффективный сбор налогов, а также грамотное распределение бюджетных средств.

Таким образом, два описываемых механизма реализации политической власти могут рассматриваться как в единых контекстах, так и при условии раздельного распределения функций.

Подчинено ли муниципальное управление государственному?

Данный вопрос вызывает дискуссии в среде юристов и экспертов. С одной стороны, понятие и функции государственного управления, исходя из положений Конституции РФ, следует рассматривать отдельно от соответствующих характеристик муниципальных механизмов. Любой закон, который бы обязывал, условно говоря, мэра города подчиняться непосредственно президенту РФ, мог бы рассматриваться как противоречащий Конституции России.

Вместе с тем функции государственного управления в части бюджетной политики, реализации федеральных программ часто предполагают как раз таки подотчетность муниципалитетов госструктурам. Если на уровень локального бюджета были переведены некие денежные средства из государственных резервов, то они должны быть израсходованы целевым образом. Аналогично федеральные программы должны эффективно реализовываться на муниципальном уровне.

Таким образом, понятие и функции государственного управления в РФ могут, с одной стороны, не предполагать никакой подчиненной роли муниципалитетов, с другой - на практике коммуникации между органами власти на различном уровне могут характеризоваться подотчетностью локальных структур федеральным (либо региональным, которые также входят в систему государственной власти). В свою очередь, органы власти субъектов РФ - министерства, территориальные представительства агентств и служб полностью подотчетны политическому центру. Вместе с тем регионы могут характеризоваться большей, чем муниципалитеты, бюджетной самостоятельностью относительно федеральных финансовых ресурсов.

Выраженная субординация при соотнесении полномочий государственных и муниципальных структур власти наблюдается в сфере правового регулирования. Локальные законы должны полностью соответствовать тем, что принимаются политическим центром. Городской парламент не может выпустить акт, который бы противоречил положениям региональных либо федеральных источников.

Структура государственного и муниципального управления

Для начала рассмотрим основные элементы структуры, что формируют институт государственного и муниципального управления в России. Таковыми можно считать: субъект, объект, а также содержание. Какова специфика первого элемента?

Субъектом государственного (муниципального) управления принято считать некий орган власти: мэрию, городской совет, парламент, региональную либо федеральную структуру власти. Они могут действовать в пределах своих полномочий, которые закреплены в различных источниках права.

Объектами государственного либо муниципального управления можно считать социальные отношения между гражданами, организациями и органами власти - федеральными, региональными, муниципальными. Соответствующие правоотношения регулируются посредством издания законов и норм, также распределенных по трем указанным уровням. Данные источники права должны носить публичный характер.

Функции государственного управления либо соответствующие характеристики муниципальных политических механизмов должны определяться самими гражданами в ходе демократических процедур, либо компетентными субъектами, которым люди делегируют право осуществлять необходимые активности.

Содержание управления на уровне государства и муниципалитетов

Рассмотрим специфику содержания рассматриваемых разновидностей политических механизмов. На что стоит обратить внимание в первую очередь?

Содержание соответствующих активностей во многом определяют отдельные функции государственного управления. Такие как, например, контроль над исполнением бюджета. В этом случае содержание государственного управления будет включать процедуры формирования целей и решения задач, связанных с оптимизацией сбора налогов или повышения эффективности распределения финансовых ресурсов.

Демократические механизмы в государственном и муниципальном управлении

Итак, функции государственного управления РФ могут быть выполнены только при условии легитимного формирования соответствующих органов власти. В Конституции России и иных ключевых правовых актах ведущая роль в данных активностях отведена гражданам. Именно их волеизъявление - определяющий фактор в формировании государственных и муниципальных органов власти, в назначении на соответствующие должности определенных лиц.

Что касается локальных политических структур, то демократические процедуры, что предусмотрены российским законодательством, в данном случае могут быть реализованы посредством двух основных механизмов. Во-первых, это прямые выборы исполнительных органов муниципальной власти. Таковым чаще всего является администрация города или мэрия. В рамках прямого механизма граждане сами решают, кто будет мэром. Во-вторых, это назначение главы администрации города парламентскими структурами соответствующего населенного пункта. В свою очередь, депутаты локального законодательного собрания в этом случае должны избираться гражданами. В-третьих, обе ветви власти в городе - исполнительная и законодательная, могут формироваться при непосредственном участии граждан.

Выбор конкретного механизма зависит от особенностей культуры политического участия в том или ином населенном пункте, от специфики распределения полномочий между мэрией и парламентом в конкретном городе.

Функции государственного управления, как мы отметили в начале статьи, как правило, гораздо шире, чем в случае с соответствующими характеристиками муниципальных политических механизмов. Поэтому предполагается весьма активное участие граждан в формировании ветвей власти на уровне региона или политического центра. В первом случае жители конкретного субъекта РФ могут выбирать как главу региона, так и депутатов парламента. Если речь идет о политическом центре - граждане выбирают президента, возглавляющего исполнительную ветвь власти, а также формируют состав одной из палат Федерального Собрания - Госдумы.

Законодательные и исполнительные органы на различных уровнях

Мы изучили то, как формируются органы государственной и муниципальной власти в России. Мы выявили, что в обоих случаях речь идет о создании как законодательных, так и исполнительных структур. Но будут ли различаться функции между таковыми, если сопоставлять соответствующие политические институты на разных уровнях власти? Насколько схожи функции исполнительных органов государственного управления с таковыми, что характеризуют муниципальные структуры?

Если речь идет о федеральных и региональных структурах, то главная их задача - обеспечивать эффективное применение положений источников права, принятых на законодательном уровне политическим центром и парламентами субъектов РФ соответственно. В свою очередь, муниципальные органы исполнительной власти должны внедрять в практику законы, утвержденные местными законодательными структурами - например, городскими советами. Таким образом, сферы и функции государственного управления и муниципального в части соотнесения законодательных и исполнительных органов в целом очень схожи. Основное различие между ними - в уровнях источников права. Муниципальные исполнительные органы обеспечивают реализацию только локальных законов и норм. Региональные и федеральные - тех источников права, что приняты парламентами субъекта РФ и политического центра соответственно. Основной критерий, которому должны соответствовать законы первого типа - отсутствие противоречий с положениями источников права второго и третьего типа.

Подотчетны ли законодательные структуры муниципалитетов таковым, что функционируют на уровне субъекта или политического центра? Можно отметить, что локальные парламенты в РФ могут работать практически полностью автономно. Самый главный критерий, которому должны соответствовать их активности, мы определили выше - издаваемые муниципальными парламентами законы не должны противоречить государственным, что принимаются на уровне регионов или политического центра.

То же можно сказать и об исполнительной власти в муниципалитетах. Прямой подотчетности мэры городов перед региональными и федеральными структурами не имеют. Вместе с тем на практике участие муниципалитетов в федеральных и региональных программах может предполагать формирование дополнительных механизмов ответственности местных органов исполнительной власти перед государственными.

Какова специфика судебных органов власти на муниципальном, региональном и федеральном уровне? Можно отметить, что соответствующая ветвь политического управления в РФ характеризуется гораздо более строгой субординацией, чем при сопоставлении законодательных и исполнительных структур (в большей степени, конечно, здесь прослеживается схожесть со спецификой коммуникации институтов второго типа). Решения судов первой инстанции, локализованных в конкретных муниципалитетах, могут пересматриваться на уровне региональных структур, а после - федеральных.

Специфика местного самоуправления

Изучив то, что представляют собой структура и функции государственного управления, мы можем рассмотреть специфику политических механизмов, реализуемых конкретно на муниципальном уровне.

Так, для начала исследуем трактовки соответствующего понятия, что распространены в среде российских исследователей. Понятия «местное самоуправление» и «муниципальное управление» можно считать синонимами. Для определения соответствующих терминов мы можем обратиться к положениям Европейской хартии о местном самоуправлении. Так, рассматриваемое понятие можно трактовать как право, а также реальную способность локальных органов регламентировать значительный объем государственных дел и управлять ими, функционируя в рамках закона, при готовности брать ответственность и действиях в местных интересах.

Муниципальное управление, как мы отметили выше, в Конституции РФ отделено от государственного. Фактически же его самостоятельность прослеживается не во всех сферах, но во многих аспектах.

Основные критерии местного самоуправления, которые выделяют российские исследователи:

• автономность административного контроля муниципального органа власти над локальной территорией;
• отсутствие строгой подотчетности муниципального органа власти государственному;
• участие граждан города или района в локальных политических процессах, гарантии предоставления социальной защиты жителям муниципалитета со стороны местных органов власти.

Соотнесение государственной и муниципальной службы

Следующий аспект, в котором полезно будет рассмотреть функции системы государственного управления, а также муниципальных политических механизмов - специфика соответствующих видов гражданской службы. Дело в том, что не все должности в структурах власти на том или ином уровне выборные. Значительный процент сотрудников соответствующих учреждений - назначаются на свою должность в рамках служебных контрактов.

Насколько велика разница между государственной и муниципальной службой? В принципе, закономерность здесь схожа с таковой, что характеризует соотнесение исполнительных и законодательных ветвей власти на разных уровнях. Госслужащие - как на государственных должностях, так и на муниципальных, в принципе, могут заниматься одной и той же работой. Их позиции могут звучать совершенно одинаково. Это неудивительно, поскольку ключевые функции органов государственного управления и муниципальных политических механизмов, в принципе, совпадают.

Касательно российских служащих - к ним предъявляются практически одинаковые требования в части профессиональной компетентности при поступлении на службу и заключении соответствующего контракта вне зависимости от уровня функционирования того или иного органа власти. В свою очередь, практическое содержание деятельности служащих на государственных и муниципальных должностях может различаться в силу разности правовой базы, составляющей основу работы специалистов на соответствующих должностях. Предполагается, что госслужащие будут опираться в своей деятельности главным образом на федеральные и региональные законы. Сотрудники на соответствующих должностях в органах муниципальной власти будут задействовать чаще всего локальные источники права, утверждаемые парламентами городов и районов.

Госслужащие в своей деятельности, как правило, подотчетны вышестоящим структурам власти. Например, человек, работающий в Министерстве финансов Республики Башкортостан, должен будет согласовывать свои активности с Минфином РФ. В свою очередь, гражданин, занимающий должность муниципального служащего в Комитете по финансам, налоговой и кредитной политике Барнаула, будет обязан подчиняться распоряжения Минфина РФ только в случае, если это прямо предписывается тем или иным источником права.

Таким образом, основные функции государственного управления находят отражение также и на уровне муниципальных политических процессов. Однако, непосредственное содержание активностей на разных уровнях может быть несхожим в силу различающейся правовой базы, которая лежит в основе деятельности служащих и выборных лиц.

Государственное управление на предприятии

В России значительный процент предприятий находится во владении государства. Какова специфика организации менеджмента в таких фирмах? Функции государственного управления организацией, осуществляющей те или иные коммерческие активности, конечно же, будут значительно отличаться от таковых, что характерны для политических процессов. В некоторых аспектах между ними можно находить корреляцию - например, если речь идет о решении социальных задач, связанных с трудоустройством граждан или экономическим развитием региона. Но функции управления предприятием, осуществляемого государством, будут характеризоваться, прежде всего, решением хозяйственных задач. Таких как повышение рентабельности производства, поиск новых партнеров, поставщиков, освоение перспективных рынков сбыта и т. д. В этом смысле государственные предприятия могут задействовать схемы менеджмента, свойственные для частных структур.

На госпредприятиях в общем случае не предполагается формирования должностей, на которые назначаются люди в рамках служебных контрактов. Как правило, сотрудники соответствующего типа компаний заключают трудовые договоры с работодателем. В некоторых сегментах экономической деятельности подходы государственных и частных предприятий и вовсе трудно различимы - например, в банковской сфере. То же самое, вероятно, можно сказать о нефтегазовом секторе. Вместе с тем в ряде случаев функции и методы государственного управления все же могут внедряться практику менеджмента на госпредприятиях. Например, это может касаться выстраивания отношений между управляющими структурами фирмы по вертикали - так как это происходит, например, в случае взаимодействия федеральных и региональных органов власти.

1. Понятие, принципы и виды государственного управления

У правление является необходимым элементом нашей повседневной жизни. Появление управления неразрывно связано с развитием общества. Этапы развития общественных отношений отражают развитие управления. Появление управления в обществе вызвано теми же причинами, которые вызвали образование государства и создание его органов. Наиболее общей причиной обособления функций управления является необходимость в регулировании отношений между людьми: выполнение «общих дел» и устранение конфликтов. На определенной стадии развития общества существовавшие родоплеменные взаимоотношения перестали удовлетворять положению в обществе. Постепенно в обществе происходит выделение особого слоя людей, которые занимаются регулированием общественных отношений и процессов, происходящих в обществе, решением вопросов важных для всех. Здесь уместно заметить происхождение термина «политика», что с греческого означает «государственные или общественные дела». Если коротко проследить эти исторические изменения, можно отметить внимание к вопросам организации и управления еще в древнем мире. Поддержание порядка и обеспечение послушания поданных, благоустройство, организация войска, сооружение дорог и каналов не случайно собирали большое количество людей в Египте, Греции и Риме. Особое значение эти вопросы принимают в местах жительства большого количества населения в городах - «полисах». В таких городах-государствах вопросами управления занимается полиция. Первоначально понятие «полиция» означало управление делами полиса - города-государства. Только в последние три-четыре столетия полиция стала обозначать специальную службу надзора за общественным порядком и внутренней безопасностью. Исторический анализ позволяет утверждать, что полицейское право было предшественником административного права. Важность изучения государственного и муниципального управления заключается в том, что именно управление, и государственное управление в частности, на протяжении столетий было ядром административного права, и оно существенным образом влияло и влияет в настоящее время на развитие всего общества.

Изучение отечественного и зарубежного опыта управления особенно важно, поскольку без надлежащего управления вновь наши благие современные замыслы так и останутся маниловскими мечтаниями. Без учета исторического опыта управления общественными делами и твердых знаний основных положений теории управления не возможно добиться повышения уровня управления всех его видов для успешного развития общества и реально влиять на процессы, происходящие в нем. Для этого в качестве элементарной предпосылки стоит хотя бы осознать, понять, что же собой представляет управление, из каких элементов состоит, как формируется и реализуется, от чего зависит его эффективность.

О бщество является сложной системой, в которой действуют принципы кибернетики (от греческого - искусство управлять; наука об управлении, связи и переработке информации) и синергетики (от греческого - совместный, согласованно действующий; научное направление, изучающее связи между элементами структуры). Но, не только. Взаимодействие в обществе осуществляется также структурно-бесструктурным способом. Органы власти, как субъекты управления, задают управлению структурный характер. При структурном управлении информация (управленческие акты) распространяются линейно, адресно, по специальной структуре и к выделенному объекту. При бесструктурном управлении информация распространяется свободно, по случайным цепочкам (через соседей, знакомых и т.п.) и может оказывать влияние на управление (стремление получить повышение путем оказания воздействия на начальника через его близких, знакомых, влиятельных людей). На практике процессы социального характера носят бесструктурный характер (перемещение рабочей силы, демографические процессы - рождение, смерть и т.п.) и субъекты управления могут воздействовать на них лишь частично, а иногда и не оказывать влияния вообще.

В любом обществе управление носит разнообразный характер, как по своей форме и способу, так и по объекту управления. Это объясняется тем, что на общество кроме органов власти, воздействие оказывают экономические, социальные, идеологические факторы, в том числе и на саму систему управления, что вызывает необходимость управления этими факторами. Управление может быть государственным и негосударственным. Поэтому программа курса посвящена изучению вопросов общественного, социального управления в государственно-организованном обществе. В основе каждого общества стоит человек. Точно также в любой системе управления первичным, «управляющим» компонентом выступает человек. Любая система управления создана человеком и действует по модели, заданной человеком, и призвана удовлетворять его потребности. Поэтому управление в буквальном смысле начинается, когда в каких-либо взаимосвязях, отношениях, явлениях, процессах присутствует сознательное начало, интерес и знания, цели и воля, энергия и действие человека . Управление существует в рамках взаимодействия людей, в пределах субъективного фактора. Посредством управления люди связываются между собой, совместными усилиями формируют «ткань» коллективной и общественной жизни. Предметами, по поводу которых возникает управление между людьми, могут быть материальные вещи, технические средства, технологические процессы, социальные ценности, продукты духовного творчества и т.п., но сторонами в управлении могут быть только люди. В управлении все исходит от человека и ориентировано на человека, общество. Управление в сообществе людей потому-то и возникло, необходимо и всегда актуально, что общество есть открытая система (Карл Поппер), в которой будущее вовсе не определено прошлым, а зависит от воли, энергии и организованности действий людей.

Курс государственного и муниципального управления предполагает в первую очередь изучение вопросов публичного управления, т.е. рассматриваются вопросы управления при использовании публичной власти.

Любое общество, являясь всеобъемлющим коллективом в государственных границах, имеет свою внутреннюю структуру с определенными целями. Оно объединяет разные социальные группы (рабочие, интеллигенция и т.п.), национальные общности (этнические группы), множество объединений (партии, профсоюзы, союзы и т.п.), множество экономических и социальных институтов (хозяйственные организации и др.). Разнообразие составляющих общество субъектов приводит к асимметричности общества. Каждая из составляющих предполагает свои цели, которые пытается отстаивать, выдвигая определенные требования, что порождает в обществе противоречия и конфликты. Для сохранения единства общества и его нормального функционирования как целостного организма такие противоречия необходимо разрешать.

Для разрешения конфликтов, совершенствования и развития общества в нем появляются определенные структуры, которые и занимаются этими вопросами. В связи с этим, в обществе предполагается наличие субъекта и объекта управления и существование между ними прямой (отдание распоряжений, команд) и обратной связи (информирование о степени выполнения команд субъекта управления).

Разрешение конфликтов происходит благодаря социальному управлению с использованием разнообразных способов, средств и механизмов. В результате взаимодействия в процессе социального управления достигаются компромиссы, происходит изменение и развитие общества.

Наряду с социальной составляющей в обществе действуют политические институты, что вызывает необходимость политического управления. Такое управление осуществляется в результате деятельности политической системы общества, в которую входят политические институты, регулятивные нормы, имеющие политическое значение (прежде всего нормы права), политический режим и политическая идеология. Суть функционирования политической системы в упорядочении общественных процессов на законной основе и обеспечении легальных форм борьбы и сотрудничества. Политическая система обеспечивает регулирование общественных отношений между многими противоборствующими объединениями политическими средствами.

О днако, несмотря на то, что все эти разнообразные силы имеют цели, выражающие интересы определенных слоев общества и групп населения, они не могут обеспечить целевую, заранее заданную направленность деятельности в интересах всего общества. Задача целевого развития экономики, политических и духовных процессов и объединение усилий в интересах всего общества решается использованием публичной власти, сосредоточенной в определенных институтах общества. Прежде всего, таким институтом является государство, выступающее как представитель общества. Действуя от имени народа, государство осуществляет государственное управление через создаваемые им органы. Поэтому в узком смысле управление - административная и исполнительно-распорядительная деятельность органов государства. Это же относится и к муниципальной сфере, где управление имеет форму местного самоуправления. В федеративном государстве вопросы местного самоуправления входят в сферу регулирования субъекта федерации.

Рассматривая управление в широком значении, можно сказать, что назначение государственного и муниципального управления состоит в урегулировании и упорядочении жизнедеятельности общества, отношений личности, различных коллективов, государства и общества, установлении их рациональных взаимосвязей с помощью власти.

В отличие от других существующих форм управления государственное и муниципальное управление носит публичный характер, поскольку осуществляется на основе публичной государственной и муниципальной власти. Особенность публичной власти состоит в том, что она возникает не в любом коллективе людей, как-то семья, а в публичном коллективе, члены которого связаны общественными отношениями. Публичная власть непосредственно связана с асимметрией общества и с общими интересами, на определенном этапе приобретающими общественный характер. Поэтому государственная власть и возникает в обществе страны, а муниципальная - в коллективе людей осевших первоначально для совместной жизни на территории муниципального образования. Обе разновидности власти имеют много общего, но вместе с этим они имеют существенные отличительные черты: по территории воздействия, по полномочиям, по количеству людей, от имени которых они действуют. Эти различия находят свое отражение и в формах управления.

Публичная власть - в определенной степени носит статический характер. Для того, чтобы она стала динамическим отношением (для управления) необходим какой-либо факт, имеющий общественное значение. В связи с таким фактом субъект управления (орган власти, должностное лицо и т.п.), действуя от имени общества, применяет власть для достижения определенной цели согласно общественным интересам. В силу таких действий возникает управленческое отношение, включающее субъект, объект и управленческую связь между ними. Исходя из этого, государственное и муниципальное управление представляет собой общественные отношения, складывающиеся в процессе воздействия органов и должностных лиц соответствующей власти на сознание, поведение и деятельность населения в определенных целях и корректируемых с учетом обратных связей населения с управляющими субъектами.

Если посмотреть на окружающую нас действительность можно заметить, что власть вмешивается во все стороны жизни общества, иногда устанавливая обязательную идеологию (СССР, Иран, Куба) или регулируя и интимные стороны человеческих отношений (запрет брака с иноверцами, ограничение рождаемости детей в семье - КНР). Несмотря на широкий спектр влияния воздействия, управление имеет свои пределы. Самые общие из них устанавливают две традиционные концепции: гражданского общества и естественных прав человека. Общепризнанным считается не допустимым вмешательство в сферу гражданского общества, не должно касаться естественных прав человека (право на жизнь, свободу, личную неприкосновенность и т.п.). Однако естественные права человека давно включены в тексты конституций и, хотя законодательно признается их неотчуждаемость, на деле в ряде стран по приговору суда сама жизнь человека может быть «отчуждена».

Пределы управляющего воздействия

Тем не менее, управление ограничено:

♦ Характером объекта регулирования . Многие явления вообще не поддаются управлению (мысль человека);

♦ Пределы управлению ставит само общество: его естественное саморегулирование . Общество - сложная система, действующая по законам синергетики. Вмешательство в естественные процессы саморегулирования общества, социальные эксперименты, изменяющие основы человеческого существования ведут к кризисам и в конечном итоге к краху системы.

♦ Реальные возможности общества также определяют пределы управления. Эти пределы, возможно, могут носить объективный (наличие определенных природных ресурсов, территория действия) и субъективный характер (различия между социальными группами, конкретными людьми, их личные качества и способности и т.п.). Резкое расслоение общества по доходам обостряет социальные противоречия и может привести к революции, уравнительный подход к обеспечению жизненного уровня всех может явиться причиной стагнации экономики. С таких позиций основной смысл управления состоит в соблюдении необходимых пропорций и не перешагнуть общественно допустимый «порог».

♦ Естественным пределом управлению является субъективный фактор самого управления. Отлаженность системы управления, умение «управленцев» управлять, уровень общей, правовой и политической культуры управленческого аппарата определяет свои пределы управлению.

Л юбое общество и государство, процессы и явления, происходящие в них, развиваются по определенным объективным законам, учет и изучение которых необходим для прогресса в развитии общества.

Применительно к нашей теме особое значение имеют закономерности управления, необходимо учитывать условно две группы закономерностей - развитие управляющей системы (субъекта управления) и управляемой системы (объектов управления). Выработке и реализации воздействия управляющей системой подчинен весь управленческий процесс как цикл последовательно сменяющихся и взаимосвязанных управленческих функций. Поэтому одно из мест в научной работе занимает изучение управления, как процесса воздействия субъекта на объект для перевода последнего в новое состояние.

Развитие общества в соответствии с объективными законами предполагает, что вместе с необходимостью действует и случайность. Случайность может способствовать ускорению развития общества или тормозить его. Соотношение таких видов воздействия на общественную жизнь, как научное управление, социальное саморегулирование и стихийная регуляция, определяется взаимосвязью необходимого и случайного.

Вместе с этим, управление общественными процессами опирается не только на обширную познавательную базу, но и на комплекс социально-правовых средств, способствующих его целенаправленности и эффективности.

Виды управления

О бщественные отношения имеют многообразный и разносторонний характер, сферы деятельности человека различны. Такое многообразие с неизбежностью вызывает различные способы воздействия и специфические подходы к регулированию отношений, вследствие чего возникают различные виды управления. В научной литературе управление подразделяют на виды по различным признакам или основаниям.

a) В зависимости от сфер общественной жизнедеятельности различают:

• управление обществом в целом
• экономическое управление
• социальное управление
• политическое управление
• духовно-идеологическое управление

b) в зависимости от природы субъекта управления :

. государственное управление (субъект управления - государство)

. общественное управление (управляющий субъект - общество и его структуры)

. менеджмент (субъект управляющего воздействия - предприниматель, хозяин дела, собственник)

. местное самоуправление (управляющий субъект - население муниципального образования)

c) в зависимости от структуры общественных отношений :

≈ экономическим и политическим развитием общества

≈ социальным и духовным развитием общества

d) по объекту управления :

• экономическое (хозяйственное)
• социально-политическое
• управление духовной жизнью

e) по характеру и объему охватываемых управлением общественных явлений :

• управление обществом
• управление государством
• управление отраслями и сферами народного хозяйства
• управление предприятиями, организациями, учреждениями.

Признаки и функции управления

Отдельно несколько слов о признаках и функциях социального и государственного управления.

Социальное управление (управление обществом) - воздействие на все, многие или отдельные сферы общественной жизни, управление общественными процессами.

Являясь одним из видов управления, социальное управление обладает рядом признаков:

1) это управление присутствует только там, где проявляется совместная деятельность людей;

2) его главное назначение заключается в упорядочивающем воздействии на участников совместной деятельности;

3) объектом воздействия социального управления является поведение и взаимоотношения участников совместной деятельности;

4) регулирование поведения участников совместной деятельности достигается в рамках общественных связей;

5) основой социального управления является соподчиненность воли участников управленческих отношений;

6) реализация задач социального управления осуществляется через субъекты управления, в основе формирования которых лежит общий интерес людей и их волеизъявление.

Социальное управление выполняет следующие функции:

a) Организация - формирование системы управления, упорядочение управленческих отношений между субъектом и объектом управления;

b) Взаимодействие и координация, осуществляемые для достижения общих целей;

c) Планирование - определение направлений, целей управленческой деятельности, способов и средств их достижения;

d) Сбор и обработка информации;

e) Прогнозирование - научное предвидение изменений в развитии каких-либо явлений или процессов на основе объективных данных;

f) Контроль и учет.

Свойства (признаки) государственного управления

Среди прочих видов управления государственное управление занимает особое место в силу только ему присущих свойств:

• Исключительность субъекта управления, которым является государство, его властная сила, которой не обладает никакой другой субъект управления.
• Исключительный характер полномочий государства как субъекта управления - государственная власть.
• Распространенность на все общество и даже влияние за его пределами в рамках проводимой государством международной политики.
• Системный характер государственного управления, без которого его не будет.

Государственное управление (управление государственными делами) - целенаправленное организованное воздействие государства и его институтов на сферы государственной жизни для изменения их в соответствии с целями государственной политики.

Основными характерными признаками государственного управления являются:

a) выполнение общезначимых организующих функций;

b) носит исполнительно-распорядительный характер;

c) подзаконность использования властных полномочий и деятельности уполномоченных субъектов;

d) непрерывный характер воздействия;

e) исключительный характер управляющего субъекта и др.

В связи с этим главными целями управления являются:

♦ упорядочение системы;

♦ сохранение структуры системы;

♦ обеспечение функционирования системы.

Принципы управления

Г оворя о принципах государственного и муниципального управления надо отметить, что разные правоведы называют различные принципы. Например, французский правовед А.Файоль называет наибольшее их количество -14. На сегодняшний день единого подхода в этом вопросе среди исследователей еще нет. Тем не менее, можно назвать принципы, наиболее часто отмечаемые разными учеными. Основополагающими началами, общими идеями, отражающими сущность управления (принципы) являются:

Применительно к государственному и муниципальному управлению можно отметить такие принципы:

1. Публичный характер властных полномочий управляющего субъекта по регулированию социальных отношений.
2. Централизация и иерархичность органов (субъектов) управления , как предпосылка их стабильности и функционирования как единого целого.
3. Единство руководства и разделение управленческого труда. Определение общих целей управления находится у одного субъекта, который осуществляет единое руководство всей системой. Разделение управленческого труда, его специализация по определенной сфере регулирования обеспечивает качество и персональную ответственность.
4. Единство распорядительства и конкретность исполнителей . Конкретный субъект управления регулирует строго определенный круг объектов и определяет конкретного исполнителя, что способствует ответственности в вопросе достижения конечной цели управления.
5. Подчиненность деятельности государственной и муниципальной службы интересам государственного и муниципального управления.
6. Учет и анализ информации по обратной связи . Совершенствование и внимание к результатам принимаемых управляющим субъектом решений по регулированию, учет поведения объекта управления после воздействия на него позволяет оперативно влиять на процессы в обществе.
7. Стабильность управленческого аппарата . Чем больше управленческий опыт, тем выше квалификация, общая культура, качество работы управленческого аппарата, обоснованность принимаемых решений и т.п.

2. Субъекты, объекты и содержание государственного управления

В широком понимании управление означает различные способы воздействия субъекта на объект, изменяющие положение, поведение и свойства объекта. Управление направлено на достижение определенного результата. В этой связи уместно будет отметить о реальности цели и результативности управления. Поскольку не всякий объект может быть предметом управления человека. Применять управленческие меры к ненадлежащему объекту бесполезно. Вместе с тем, не всякое воздействие даже на должный объект и с реальной целью, дает желаемый результат, а в некоторых случаях приводит к совершенно противоположным последствиям.

Результат воздействия, достижение конечной поставленной цели во многом зависит не только от действия субъекта управления, но и от реакции объекта, а это наряду с другими моментами обусловлено взаимосвязями между объектом и субъектом. Чаще всего воздействие при управлении понимается как однолинейная связь: субъект - объект. На поверхности всегда лежит прямая связь, но существуют и обратные связи, при которых объект оказывает, и порой достаточно сильное, обратное влияние на управляющего субъекта. Учет обратной связи имеет важное значение особенно в публичном управлении. В процессе воздействия объект и субъект могут поменяться местами (в результате забастовки руководство повышает заработную плату). В государственном и муниципальном управлении для характеристики обратных связей (в форме воздействия) термином «управление» не пользуются, под ним понимаются прямые связи волевого, «командного» характера.

В оздействие субъекта управления на объект предполагает установление прямых связей между субъектом и объектом управления. Это воздействие по своей продолжительности может быть постоянным, временным, эпизодическим, повсеместным или региональным, силовым (активным) или «мягким», внешне не заметным.

Необходимо иметь в виду, что объектом управленческого воздействия является не только внешний по отношению к управляющей системе объект, но и различные звенья самой управляющей системы, между которыми действуют или вертикальные (подчиненности, субординации) или горизонтальные связи. При горизонтальной схеме отношений управленческое воздействие на внутренние структуры управляющей системы носит характер координации, взаимопомощи по осуществлению единых целей управленческого процесса.

Любое воздействие субъекта предполагает появление на него определенной реакции объекта, изменение формы его поведения. Воздействие субъекта на объект порождает обратную связь, которая может носить активный или пассивный характер. От объекта поступает информация о результате воздействия. Оперативность обработки информации, оценка ее достоверности и ее анализ позволяют определить изменения в поведении субъекта и сделать вывод. Эти изменения могут соответствовать воле управляющего субъекта и цели его воздействия - реакция согласия, подчинения (своевременная подача декларации о доходах, оплата коммунальных услуг), но может и не соответствовать - несогласие, протест, неповиновение (митинг, демонстрация). В последнем случае прямая связь меняет свой характер, приобретая форму принуждения, насилия (подавление демонстрации, режим военной диктатуры). В любом случае управляющему субъекту приходится принимать решение, которое изменяет первоначальные прямые и обратные связи.

Обратная связь и характер реакции объекта имеет большое значение для определения качества управления и его совершенствования. Важное место в этом занимает контроль за прохождением информации, как в прямом, так и обратном направлении, исключение ее искажения. Отсутствие контроля может явиться причиной кризиса управления, поскольку субъектом управления могут приниматься решения для воздействия не соответствующее фактическому поведению объекта, провоцировать его активную негативную ответную реакцию.

К аждому виду управления соответствует определенный субъект и объект.

Субъект управления есть структурно-организованная социальная общность, выполняющая функции руководства и воздействующая на объект с целью перевода его в новое состояние. Субъектами государственного и муниципального управления являются соответствующие органы, должностные лица. К ним относятся органы управления от Парламента и Правительства, министерств и ведомств на федеральном уровне до отдела местной администрации, а среди должностных лиц от Президента России до начальника паспортного стола.

Органы управления можно классифицировать по различным признакам: по назначению и функциям, по характеру социальной общности и отражения ее интересов, по полномочиям, по отраслевому признаку, по структурному содержанию и т.п.

Различные виды управляющих субъектов используют разные полномочия, способы и методы управления. Эти различия в правовом государстве вытекают из закона. Деятельность субъектов управления разных видов и уровней регулируется законодательными и правовыми актами органов местного самоуправления. Субъекты управления в рассматриваемом контексте обладает рядом общих признаков:

1. любой субъект управления обеспечивает выражение интересов определенной социальной общности;
2. каждому субъекту присущи определенные функции, отражающие общесистемное разделение труда по их выполнению;
3. субъекты управления системно организованы и им присущи черты системы, общие функции, цели, единство принципов их образования и деятельности, структурное единство и др.;
4. каждый субъект управления приобретает общесистемные качества, находясь в рамках системы управления и взаимодействуя с соответствующим объектом, другими субъектами своей системы с субъектами других систем.

С учетом сказанного государственное и муниципальное управление - это особого рода социальная профессиональная деятельность людей по целенаправленному на правовой основе использованию публичной власти.

Но субъектом управления являются не только специальные органы управления и должностные государства и муниципального образования. На основе взаимовлияния объект-субъект можно сделать вывод о том, что сам объект управления при определенных условиях становится субъектом управления. Это в первую очередь относится к социальным общностям. Такой вывод позволяют выделить следующие проявления жизнедеятельности социальных общностей:

• основанное на конституционных положениях непосредственное волеизъявление людей (общностей) для установления государственных структур, систем управления (всеобщие выборы, референдум сельский сход и т.п.);
• интересы и воля социальных общностей является основополагающими в деятельности всех звеньев управления. Демократическое правовое государство отражает волю и интересы народа;
• социальные общности активно участвуют в обсуждении политических решений, законопроектов;
• общественное мнение оказывает ощутимое влияние на деятельность системы управления и ее звенья (пр. - средства массовой информации).

Объект управления представляет собой структурированную социальную общность, функционирующую под направляющим воздействием управляющего субъекта для достижения общих целей системы управления. Иными словами, объектом государственного и муниципального управления являются общественные отношения социальных, национальных и иных общностей людей, поведение общественных объединений, организаций, юридических лиц и отдельных граждан, приобретающее общественное значение.

Каждый объект является своего рода конечным пунктом управленческого воздействия. В этом качестве выступают предметы, явления и процессы. При этом надо сделать определенную оговорку, так как они становятся объектами управления, поскольку опосредованы общественными отношениями, связями между людьми. Их преобразование, видоизменение служат средством удовлетворения общественных потребностей.

Свойства объектов управления

Исходя из человеческой сущности управляемых объектов, можно выделить следующие их свойства:

a) самоактивность управляемых объектов - способность к самодвижению на основе внутренних побудительных причин. Самоактивность реализуется в разных формах: в преобразовании окружающих условий и взаимосвязей, установлении взаимодействия и в приспособлении к складывающейся ситуации.

b) целенаправленность на конкретные предметы, явления, отношения и результаты.

c) адаптивность (приспособляемость) к условиям и факторам природного и социального бытия, которая проявляется в привычной реакции, стереотипе поступков и действия.

d) самоуправляемость - способность к самоуправлению, сознательному саморегулированию своей жизнедеятельности и своего развития, как ответная реакция на изменяющиеся общественные условия.

e) объективизм - зависимость от объективных условий и факторов общественной жизни.

Значение этих свойств заключается в том, что они определяют меру управляющих воздействий со стороны государства. Чем развитее совершеннее управляемые объекты, тем меньше они нуждаются в государственном управлении, тем само управление должно быть «мягче» и сводиться только координирующему, а не силовому воздействию со стороны государства.

Различные социальные роли людей обуславливают их объединение в многообразные коллективы, которые в свою очередь интегрируются в более широкие общности: социальные (классы, слои, нации народности, профессиональные группы и т.п.); территориальные (города, районы, области, республики и т.п.); общественные (политические партии, общественные объединения, движения и т.п.); производственные коллективы и др.

Исходя из этого в структуре управляемой общественной системы можно выделить три основных уровня управляемых объектов:

1) Человек в проявлениях его сознания, поведения, деятельности. На этом уровне реализуются социальные роли.

2) Коллективы и объединения людей, выступающие первичной формой общения и совместной деятельности. Уровень реализации видов деятельности.

3) Общество в целом, его социальные образования, отношения, связи и процессы, возникающие в нем вследствие общественной активности людей и их объединений. На данном уровне реализуются формы общественных отношений.

Классификация объектов управления может быть по различным основаниям и признакам:

• по сфере деятельности (экономические, политические, социальные, духовные);
• по форме собственности объектов (например : местные, республиканские, федеральные и др.);

Среди объектов управления, прежде всего, можно выделить устойчивые объекты-организации: предприятия производственной сферы, научно-технические учреждения, организации сферы услуг и быта, социально-культурные учреждения и т.п. Для них характерно органическое соединение управленческих производственных функций, статус таких объектов-организаций закреплен законодательно.

Другой разновидностью объектов-организаций являются государственные органы, действующие на правовой основе и находящихся в отношениях соподчиненности между собой.

Отдельно можно выделить объекты, не оформленные в организационном отношении, такие как социальные общности: народ, нации и народности, слои, коллективы и личность. Особым объектом управления является гражданин, который находится внутри каждого отношения «субъект-объект» с обеих сторон.

Усиливающееся взаимодействие внутренней и внешней политики, широкий круг лиц, участвующих во внешнеэкономической деятельности, позволяет считать международную сферу своего рода внешним объектом управления. Это связано в частности и с тем, что государство определяет правила поведения и круг полномочий разных субъектов в этом вопросе путем издания законов и иных нормативных актов. Государство и другие субъекты политической системы активно развивают сотрудничество с различными странами в рамках международных организаций и объединений. Расширяются международные экономические и культурные связи отдельных районов и городов.

Многообразие и качественная специфика управляемых объектов создает объективную основу для формирования различных видов государственно-управляющего воздействия (видов управления).

В заимовлияние субъекта и объекта в процессе управления всегда неизбежно приводит к изменениям как объекта, так и субъекта. Объект выступает определяющим фактором для субъекта, влияя на его структурное построение, форму поведения и целенаправленность деятельности и выбор средств и способов.

Рассмотрение природы и видов систем управления в обществе, входящих в них субъектов и объектов управления дает возможность уяснить их взаимодействие, которое является движущей силой самого управления. Отношения субъектов и объектов имеют несколько аспектов, среди которых:

♦ социальный - использование политики и власти, их институтов для выражения интересов публичного характера;

♦ познавательный - расширение возможности для научного обоснованного и планомерного воздействия;

♦ организационный - установление новых структурных видов субъектов и объектов и их связей;

♦ правовой - совершенствование систем управления, субъектов и объектов в рамках закона для дальнейшего развития демократических основ общества.

3. Государственное управление как отрасль знания и учебная дисциплина

Вместе с развитием управления развивается и система научного знания о них, т.е. научная теория управления. Возникло и получило признание управление как родовое понятие, характеризующее упорядочение взаимодействия определенного множества элементов или составных частей природы, общества, самого человека.

Изучение объективных законов развития общества с научных позиций позволяет вырабатывать необходимые подходы к совершенствованию управленческих процессов. Опыт последних лет развития нашего государства показал, что далеко не все управленческие процессы изучены в достаточной степени. Использование достижений научной мысли способствует всестороннему познанию окружающей действительности, выявлять и использовать объективные законы, поддерживать прогрессивные и ограничивать отрицательные тенденции. Только на научной основе можно совершенствовать систему управления и осуществляемый ею управленческий процесс и в этом направлении используются методы и достижения других наук, в том числе негуманитарных.

Каждая из наук или отраслей знания подходит к изучению вопросов управления со своих позиций.

Философия, рассматривая наиболее общие законы природы, общества, человеческого мышления, изучает объективную необходимость и пределы управления, объективную и субъективную стороны управленческих отношений в обществе.

Социология, занимаясь изучением общества, подходит к рассмотрению государственного и муниципального управления с позиций его взаимосвязи и взаимоотношений с различными слоями населения (социальными, профессиональными и т.п.).

Политология подходит к управлению в его соотношении с политическими институтами и входит в сферу политических отношений.

Экономические теории с позиций макро и микро регулирования экономики также рассматривают управленческие процессы.

С позиций общей теории управления наиболее широко управление рассматривается кибернетикой (Н.Винер). Кибернетика - всеобщая теория управления в природе и обществе, в технических системах. Кибернетикой разработаны математические и информационные теории управления (К.Шенон, У.Росс Эшби).

На основе общих подходов многие аспекты управления описаны общей теорией систем (Людвиг фон Бернталанфи), синергетикой (Г.Хакен), «организмической теорией управления» (А.Н.Колмгоров).

Наука управления изучает управленческие процессы в обществе.

Теория государственного управления занимается динамикой управления и комплексным функционированием государственных органов и их персонала.

Поскольку государственное и муниципальное управление закреплено законодательно и регулируется нормами права, различные его стороны изучаются юридическими науками.

В конституционном и административном праве рассматриваются вопросы регулирования правовых основ государственного управления в широком и узком смысле этого термина.

Гражданское право рассматривает и регулирует, например, вопросы государственной собственности, а в трудовом праве закреплены, к примеру, правила трудового распорядка на государственных предприятиях.

Вопросы управления изучаются и другими отраслями: финансовым, таможенным, процессуальным, земельным и др. Вряд ли можно найти отрасль права, которая не касалась бы вопросов управления, в том числе публичного характера как государственное и муниципальное управление. Взаимопроникновение и грани соприкосновения этих наук сложно определить, поскольку изучаемые ими явления находятся в органическом единстве.

Каждая наука при изучении вопросов управления подходит со своих позиций, использует специфические приемы и методы. Среди методов изучения государственного и муниципального управления можно назвать следующие.

≈ Исторический метод. На основе исторического опыта можно выявить определенные тенденции государственного управления.

≈ Сравнительный метод. Позволяет выяснить возможности, преимущества и недостатки различных видов публичного управления используемых в различных регионах и странах, выработать рекомендации для совершенствования управленческого аппарата.

≈ Прогнозирование . Данный метод дает возможность предвидеть и обосновать необходимость совершенствования той или иной сферы управления, последствия реорганизации управленческих структур.

≈ Социологический метод. Позволяет путем анкетирования, опросов и других способов выяснять общественное мнение о деятельности органов управления. Здесь же может использоваться наблюдение за деятельностью органов управления и должностных лиц.

≈ Анализ и синтез . С их использованием выделяются отдельные ветви власти, определяется понятие государственного аппарата, муниципального образования и местного самоуправления.

≈ Логический метод. Позволяет определить основные принципы управления.

≈ Метод формализации . С его помощью, например, проводят классификацию управления, его объектов и субъектов по видам.

≈ Количественные методы. Например, статистики, который используют при исследовании эффективности работы государственного аппарата с позиций его количественного состава.

≈ Сравнительно-правовой метод. Сравнение правовой базы в организации отечественного управления с законодательным закреплением управленческих вопросов за рубежом, сопоставление организации управленческих процессов в различных регионах страны позволяет выявлять наиболее эффективные и прогрессивные направления в государственном и муниципальном управлении.

При исследовании государственного и муниципального управления каждый метод имеет свои особенности, поскольку манипулирование (экспериментирование) управленческими процессами бывает просто невозможно (например, назначить еще одного президента для сравнения их работы). Методы моделирования, экстраполяции и некоторые другие не могут сопровождаться созданием новых органов и процедур, с особыми ограничениями может применяться метод эксперимента.

Говоря об источниках государственного и муниципального управления в первую очередь надо отметить Основной закон государства - Конституцию Российской Федерации. Именно этот закон является первоосновой государственного и муниципального управления, где закреплены основы организации управления и органы, правомочные осуществлять государственное управление. Источниками являются федеральные и республиканские законы и подзаконные акты. Большое значение имеют ведомственные нормативно-правовые акты. В ряду источников государственного и муниципального управления отмечаются международные правовые акты. В качестве источников муниципального управления рассматриваются уставы, положения и т.п. муниципальных образований и нормативно-правовые акты, принимаемые органами местного самоуправления.

У чебный курс, изучающий государственное и муниципальное управление, в той или иной форме существует во многих зарубежных странах. Дисциплины, посвященные вопросам публичного управления, в западных странах появились столетие назад, хотя и представляли собой отдельные фрагменты разных отраслей знаний. В вузах зарубежных стран обычно существуют курсы, называемые «публичная администрация», «публичное управление», «административное управление» и др. Как правило, основное внимание уделяется изучению государственного управления и в меньшей степени местному.

В России специальность «государственное и муниципальное управление» в вузах введена сравнительно недавно с 2000 года. Чаще всего в российских вузах изучение государственного и муниципального управления осуществляется в раздельных курсах. Наиболее подробно государственное управление с юридических позиций изучается административным правом, а муниципальное в муниципальном праве. В специализированных вузах и на факультетах существует множество дисциплин по различным направлениям управления: промышленность, транспорт, культура и т.п.

В подходах к изучению публичного управления в западных странах преобладает два подхода: экономический и политический. Эти подходы находят своих сторонников и в России. Сторонники экономического метода считают основным в развитии государственного управления применение рыночных механизмов. Как составная часть такого подхода это мнение некоторых сторонников экономического направления (идеологи «нового публичного управления») о том, что для улучшения управления должностному лицу надо платить не оклад, а оплачивать каждое его действие. С таким подходом связано распространение института публичных корпораций.

Другой позиции придерживаются сторонники политического подхода (теории коллективных действий). Смысл этой теории в социальном контроле за управлением и добровольное следование граждан существующим правилам, которые разработаны ими. Сторонники такого подхода выступают за демократизацию управления и его открытость. Во многих странах эти взгляды получили практическое воплощение в законодательстве «об открытых окнах». В соответствии с ним каждый гражданин за небольшую плату может получить копию любого управленческого акта, документа, кроме секретных документов.

В странах тоталитарного социализма (Куба, КНДР и др.) отрицается наличие и возможность местного самоуправления, поэтому в качестве публичного управления изучается только государственное управление, которое подчинено единственной идеологии - руководящей и направляющей роли коммунистической партии, в руках которой и сосредоточена вся полнота государственной власти, при полном отрицании принципа разделения ветвей власти.