Что такое административно правовые отношения. Административно-правовые отношения, их особенности то структура
Административно-правовые отношения являются одним из видов правовых отношений, т.е. общественных отношений в управленческой сфере, урегулированных .
Административное правоотношение есть:
- результат регулирующего воздействия на данное управленческое общественное отношение , придающего ему юридическую форму;
- регламентация правовой нормой действий (поведения) сторон этого отношения;
- корреспонденция взаимных прав и обязанностей сторон правоотношения, определяемая правовой нормой;
- установление их за несоответствующее требованиям правовой нормы поведение.
Сама по себе норма административного права не создает конкретное административно-правовое отношение. Она - основа его возникновения, при соответствующих условиях и при наличии соответствующих субъектов управленческое отношение приобретает административно-правовую оболочку. Административно-правовая норма устанавливает объем полномочий этих сторон, их взаимные права и обязанности, а также юридическую ответственность за неисполнение обязанностей или нарушение прав. Административно-правовая норма определяет для одной стороны вид и меру возможного поведения, а для другой - вид и меру должного поведения.
Административно-правовое отношение можно определить как урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, складывающееся в сфере реализации .
Структура административно-правовых отношений
Современная юридическая наука и практика признает, что правоотношение нельзя рассматривать в отрыве от тех фактических общественных отношений, которые облекаются в правовую форму. Возникая на основе правовых норм, они становятся особой формой действий и поступков людей. Юридическая форма и фактическое содержание общественного отношения - это цельное социальное явление.
Структура правового отношения имеет 3 необходимых элемента:
- субъекты;
- объект;
- содержание (права и обязанности).
Для административно-правовых отношений характерен обязательный субъект , в качестве которого обычно выступает соответствующий орган исполнительной власти (или должностное лицо), наделенный обязанностями и правами по осуществлению исполнительно-распорядительной деятельности. Этот обязательный субъект всегда действует юридически властно. Второй стороной могут быть все другие возможные субъекты административно-правовых отношений.
Административно-правовые отношения могут возникать по инициативе любой из сторон, но согласие (желание) второй стороны не является обязательным условием. В тех случаях, когда таковое требуется, оно играет роль фактора, предшествующего возникновению административно-правового отношения.
Субъекты административно-правовых отношений наделены административными правами и обязанностями. К ним относятся:
- органы исполнительной власти;
- предприятия;
- учреждения;
- организации;
- государственные служащие;
- , иностранцы, лица без .
Мера участия субъектов в правовых отношениях определяется их и дееспособностью.
Административная правоспособность
Сущность административной правоспособности органов государственного управления предопределяется их специфическим назначением. Она означает способность данных органов иметь и осуществлять в том или ином объеме задачи государственного управления, вступать в связанные с реализацией этих задач административно-правовые отношения. Ей соответствует объем государственно-властных полномочий, которыми наделяется данное звено системы органов государственного управления, т.е. его компетенция.
Для общей административной правоспособности органа государственного управления характерна его способность самостоятельно осуществлять соответствующий объем исполнительно-распорядительных функций. Административная правоспособность органов государственного управления наступает с момента их образования и определения их компетенции; одновременно наступает административная этих органов, т.е. способность практически реализовать свою правоспособность.
Административная правоспособность государственных служащих определяется тем, что они фактически осуществляют повседневную исполнительно-распорядительную деятельность, являясь служебным аппаратом органов государственного управления. Естественно, что речь в данном случае идет о тех служащих, которые входят в состав административно-управленческого персонала, обладая с момента назначения и административной дееспособностью.
Административная служащего обусловлена занимаемой им должностью в аппарате управления. В более общем плане она определяется и предопределяется компетенцией данного органа управления, его административной правоспособностью. Конкретно его административная правоспособность закрепляется должностными инструкциями, а если таковых не имеется - общими или специальными нормами государственного и административного права.
Административная правоспособность граждан
возникает с момента их рождения. Их частичная дееспособность в административно-правовой сфере наступает, как правило, с 14 лет, например получение паспорта, а полная - с 18 лет, т.е. с совершеннолетия.
В административно-правовых отношениях споры, которые могут возникать между их участниками, разрешаются обычно в административном (внесудебном) порядке, т.е. путем непосредственного юридически властного и одностороннего распоряжения уполномоченного на то органа государственного управления (должностного лица). Вместе с тем действующее законодательство предусматривает ряд случаев судебного рассмотрения таких споров.
Общим объектом административно-правовых отношений являются отношения в сфере государственного управления. В каждом конкретном административно-правовом отношении объектом является то, на что направлены права и обязанности его участников, т.е. то, ради чего возникает правоотношение. В административно-правовых отношениях объектами конкретных правоотношений выступают поведение, действия субъектов в сфере управления и их результаты.
Виды административно-правовых отношений
Административно-правовые отношения различаются:
- материальные;
- процессуальные.
2) по соотношению прав и обязанностей участников:
- отношения, в которых один из участников подчинен другому (вертикальные правоотношения);
- отношения, участники которых не находятся в подчинении друг у друга (горизонтальные правоотношения):
а)
отношения, предшествующие непосредственному управляющему воздействию (связи, возникающие по поводу, например, подготовки и принятия совместных нормативных актов управления - между двумя министерствами);
б)
отношения, возникающие после осуществления непосредственного управляющего воздействия с целью создания условий для эффективной реализации принятого в одностороннем порядке юридически властного решения (формирование межведомственных комиссий, проведение совместных ревизий и т.п.). Эти две названные группы отношений относятся к числу административно-процедурных
;
в)
отношения административно-процессуального
характера, в которых стороны занимают равноправное положение (например, рассмотрение административно-правовых споров);
г)
отношения административно-договорного
характера, носящие форму различного рода соглашений (например, предварительное соглашение о приеме на ту или иную должность).
Виды административно-правовых отношений:
1. Материальные – общественные отношения в сфере управления, урегулированные материальными нормами административного права;
2. Процессуальные – управленческие отношения, урегулированные на основе административно-процессуальных норм.
По функциям права:
ü Регулятивные – складывающиеся на основе регулятивных административно-правовых норм;
ü Охранительные – складывающиеся на основе охранительных административно-правовых норм.
По характеру связей между участниками правоотношений:
ü Вертикальные – отношения «власть - подчиненный»;
ü Горизонтальные – отношения между не соподчиненными субъектами административного права.
По характеру юридических фактов:
ü Порожденные правомерными действиями;
ü Порожденные неправомерными действиями;
ü Порожденные событиями.
В зависимости от конкретных целей возникновения управленческих отношений:
ü Внутренние – отношения, связанные с формированием управленческих структур, определение принципов взаимодействия между управленческими структурами. Отношений между работниками внутри управленческой структуры.
ü Внешние – отношения, связанные с непосредственной реализацией внешних функций управления.
В зависимости от способа защиты:
ü Защищаемые в судебном порядке;
ü Защищаемые во внесудебном (административном) порядке.
Административно-правовым правоотношениям присуще широкое разнообразие в зависимости от характера и видов управленческой деятельности, се участников, от того, какие функции государственного управления реализуются, от поставленных перед органами исполнительной власти (местной администрацией) целей и т. д.
По целям административно-правовые отношения подразделяются в первую очередь наохранительные (в том числе деликт- ные) ирегулятивные , что соответственно сказывается на применении различных методов и форм управленческой деятельности. По составу участников административно-правовые отношения можно разграничить на отношения, участники которых принадлежат к государственному аппарату (государственные органы и их должностные лица), отношения между органами исполнительной власти (местной администрацией) и государственными предприятиями, учреждениями, организациями, отношения между органами исполнительной власти (местной администрацией) и общественными организациями, трудовыми коллективами, отношения между органами исполнительной власти (местной администрацией) и негосударственными коммерческими организациями, отношения между органами исполнительной власти (местной администрацией) и гражданами.
По направлению деятельности выделяются:
§ административно-правовые отношения органов исполнительной власти (местной администрации)общей компетенции, т. е. по всем вопросам жизнедеятельности на соответствующей территории (Правительство РФ; правительства республик - субъектов РФ; правительства (администрации) краев, областей, автономных образований; городская, районная, сельская администрация);
§ административно-правовые отношения исполнительной властиотраслевой компетенции в отношении субъектов управления, находящихся в их ведении;
§ административно-правовые отношения органовмежотраслевой компетенции надведомствснного характера по решению специальных вопросов, осуществлению контрольно-надзорных и координационных полномочий;
§ административно-правовые внутриорганизационные отношения, затрагивающие деятельностьаппарата данного органа и учреждений, предприятий, находящихся в его непосредственном подчинении.
Наконец, административно-правовые отношения подразделяются на отношения по вертикали и по горизонтали.Вертикальные правоотношения характеризуются наличием одного из субъектов правоотношения, имеющего властные полномочия по отношению к другому участнику правоотношения (например, полномочия по изданию административного акта, обязательного для другого субъекта, по применению мер дисциплинарного воздействия или административного принуждения).Горизонтальными отношениями являются такие, субъекты которых находятся на одинаковом организационно-правовом уровне и обладают одинаковым масштабом компетенции и полномочий в той или иной сфере. Эти субъекты прямо не подчиняются друг другу, а вступают в отношения относительного равенства в целях решения управленческого вопроса (например, заключение административного договора субъектами управления; совместная разработка несколькими государственными органами специальной программы). Если один из субъектов горизонтальных правоотношений - гражданин, то он, как правило, реализует в рамках таких правоотношений свои субъективные права. В этом случае государственные и муниципальные органы обязаны признавать конституционные права граждан, соблюдать их и при необходимости эффективно их защищать.
В юридической литературе особо выделяются так называемыевнутриаппаратные (внутриорганизационные) правоотношения, т. е. отношения, складывающиеся в процессе организации и функционирования публичного управления, иными словами, при создании системы органов управления, их структурного установления, при поступлении на государственную службу и ее прохождении. Указанные отношения в большей мере характеризуют организационные начала управления. Вместе с тем имеются ифункциональные внутриорганизационные правоотношения, т. е. отношения, в рамках которых реализуется правовой статус субъектов управления и граждан: осуществляются права и свободы граждан, полномочий должностных лиц и компетенция органов управления, устанавливаются обязанности субъектов права, привлекаются к ответственности лица, нарушающие правовые нормы в сфере публичного управления.
В 1980-х гг. активно обсуждались проблемы управленческих правоотношений. Ученые выделяли и анализировали субординационные, координационные и реординационные отношения.
Субординационные отношения - такие, которые базируются на полномочии одного из субъектов использовать распорядительные, контрольные полномочия по отношению к другим участниками отношений (например, отношения в системе государственной службы, складывающиеся между должностными лицами).
Координационные правоотношения также характеризуются наличием властных полномочий, но они используются не только для реализации своей власти, но и для обеспечения эффективной совместной деятельности нескольких субъектов, желающих достичь одной цели и решить схожие задачи (отношения между органами федеральной исполнительной власти - министерствами, государственными комитетами и проч., а также в рамках деятельности самих этих органов). Субординационным и координационным отношениям присуща возможность издания административных актов, которые должны исполняться другими субъектами.
Реординационными отношениями являются такие, которые образуются в целях обеспечения обратного воздействия управляемого субъекта на управляющий субъект, т. е. воздействие снизу на верхние инстанции (например, обращение граждан в органы публичного управления).
Административно-правовые отношения - это отношения, возникающие по поводу выполнения административных обязательств публичной администрацией. Характерным признаком административно-правовых отношений является то, что органы публичной администрации выступают в них властной стороной, которая реализует свои исполнительно-распорядительные полномочия. То есть имеет право на принятие властного (обязательного) решения.
1) они являются видом правовых отношений и формой существования социальных отношений. Они возникают, изменяются и прекращаются в сфере публичного администрирования;
2) они формируются в рамках и на основе административно-правовых норм, которые содержат в себе абстрактную конструкцию отношений;
3) отношения объективируются с возникновением юридических фактов, предусмотренных административно-правовыми нормами;
4) одна из сторон административно-правовых отношений всегда является носителем властных полномочий (публичная администрация), без которого существование административно-правовых отношений невозможно;
5) такие отношения могут существовать по принципу "власть - подчинение", когда одна сторона имеет властные полномочия в отношении другого (например, отношения между областной и районными государственными администрациями);
6) административно-правовые отношения могут возникать по инициативе любой из сторон. При этом согласие или желание второй стороны не является обязательным условием их возникновения, так же, как и наличие или отсутствие у нее властных полномочий. Ярким примером в этой ситуации является реординационные отношения, возникающие по инициативе граждан, в том числе при обжаловании действий и решений публичной администрации;
7) споры между сторонами таких отношений преимущественно решаются в административном порядке, хотя могут быть решены и в судебном (в том числе в порядке административного судопроизводства).
Составными частями административно-правовых отношений является юридическая основа, юридические факты, субъекты и объекты.
Юридическая основа - это административно-правовые нормы - как материальные, так и процессуальные, на основании которых возникают отношения.
Юридические факты - это определенные действия и события, которые служат фактическим основанием для возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений.
Действия - это факты, которые возникают по воле людей. Они могут быть правомерными и неправомерными. Правомерные действия соответствуют требованиям административно-правовых норм. Неправомерные действия - это правонарушения, проступки, влекущие за собой применение мер принудительного воздействия. Правоотношения, вызванные противоправными поступками, называют деліктними.
События - это явления, не зависящие от воли людей, но приводят к определенным правовым последствиям (наводнения, землетрясения, пожары и т.п.).
Субъекты - это конкретные участники административно-правовых отношений - юридические и физические лица, наделенные правами и обязанностями в сфере управленческой деятельности. Предпосылкой вступления названных субъектов в конкретные административно-правовые отношения является наличие у них правоспособности и дееспособности.
Административная правоспособность - это способность субъекта административных правоотношений иметь права и нести юридические обязанности в сфере исполнительной власти. Административная правоспособность юридических лиц возникает, как правило, с момента издания акта об их учреждении, а прекращается с их ликвидацией или реорганизацией. У физических лиц административная правоспособность возникает с момента рождения и прекращается с их смертью. Административная правоспособность является основой дееспособности.
Административная дееспособность - это способность своими действиями приобретать и реализовывать права и обязанности в сфере управления. Правоспособность и дееспособность составляют правосубъектность.
Объект - это то, по поводу чего возникают, развиваются и прекращаются административно-правовые отношения.
Особенности административно-правовых отношений:
1) одной из сторон является субъект властных полномочий (между обычными гражданами такие отношения не возникают);
2) стороны в таких отношениях является, как правило, неровными;
3) могут возникать и без согласия сторон.
В связи с многоаспектностью предмета административного права возникает несколько критериев классификации административных правоотношений. Приведем некоторые из них.
1. В зависимости от отраслевой принадлежности выделяют материальные административные правоотношения и процессуальные.
Материальные правоотношения - это отношения пассивного типа. Они выражающие статическую функцию права. Такие отношения складываются на основе уповноважуючих и запрещающих административно-правовых норм, то есть норм материальных. Отношения такого типа, возникнув однажды, могут длительное время оставаться "неподвижными", статичными. Так отношения между гражданином, получившим право на льготы, и органом публичного управления, который предоставляет эти льготы, будут находиться в статическом состоянии (оставаться материальными) до тех пор, пока гражданин не посчитает нужным реализовать данное право.
Процессуальные отношения - это отношения активного типа. Они выражают динамическую функцию права. Для их возникновения нужна процессуальная норма. Такие отношения постоянно находятся в развитии, то есть являются динамическими. Как правило, они складываются в процессе решения управленческих дел (например, дел об административных правонарушениях).
2. По характеру связей между сторонами административно-правовых отношений: вертикальные и горизонтальные.
Вертикальные - это отношения субординационной характера, то есть отношения власти и подчинения. Они имеют место там, где одна сторона подчинена второй.
Горизонтальные - правоотношения, в которых стороны фактически и юридически равноправны. В них отсутствуют юридически властные веления одной стороны, обязательные для другой. Административно-правовым такие отношения делает государственная воля, что требует от субъектов вступить в правовые отношения между собой на паритетных началах. Эта воля всегда выражена в форме административно-правового акта. Таким образом, основанием для возникновения данных отношений является и сама административно-правовая норма. Вследствие этого субъекты (адресаты нормы) не могут отказаться от вступления в правоотношения, а также не могут выйти за рамки наставлений, которыми регламентировано их взаимные права и обязанности.
Одним из видов горизонтальных административных правоотношений является реординационные, возникающие по инициативе физических и юридических лиц в случае их обращения к публичной администрации с целью реализации своего административно-правового статуса. Ярким примером таких отношений, возникающих по поводу предоставления физическим и юридическим лицам административных услуг.
Диагональные - отношения между субъектом и объектом управления, которые находятся в различных областях управленческой системы.
3. В зависимости от выполняемых функций они делятся на регулятивные и правоохранительные.
Регулятивные - те, что связаны с реализацией положительных задач публичного управления. Это организация работы аппарата управления, руководство нижестоящими структурами, удовлетворения запросов граждан и др.
Правоохранительные - отношения, возникающие по поводу ответственности за административные проступки. Они возникают между правонарушителем и правозастосовчим органом (его должностным лицом).
4. По характеру действий обязанного субъекта могут быть активными и пассивными.
Активные - обязанный субъект должен совершить определенные действия (гражданин, которому исполнилось 16 лет, обязан получить паспорт).
Пассивными - обязанный субъект должен воздержаться от совершения определенных действий - совершение правонарушения.
5. В зависимости от административно-правового статуса субъектов, участвующих в правоотношениях, выделяют:
Между подчиненными субъектами публичного управления, находящимися на различном организационно-правовом уровне, т.е. между вышестоящими и нижестоящими органами;
Между непідпорядкованими субъектами одинакового организационно-правового уровня. Это отношения между двумя министерствами, администрациями районов области и т.п. Такие отношения принято называть горизонтальными;
Между органами публичного управления и подчиненными им организационно предприятиями, корпорациями, концернами и т.п. Это отношения между администрацией и непосредственно предприятием;
Между органами публичного управления и предприятиями, учреждениями, организациями, которые им организационно не подчинены (организационно от них независимы). Это, к примеру, отношения между налоговой администрацией И предприятиями;
Между органами государственного управления и структурами местного самоуправления. Такие отношения складываются, например, между государственной администрацией района и исполкомом поселкового совета;
Между органами государственного управления и негосударственными предприятиями, учреждениями, организациями;
Между органами публичного управления и объединениями общественности.
Итак, механизм административно-правового регулирования состоит из административно-правовых норм, отношений и актов толкования. Административно-правовая норма имеет трехэлементную структуру и состоит из гипотезы, диспозиции и санкции. Административно-правовые отношения возникают между субъектами административного права. Акты толкования более подробно выясняют содержание правовых норм.
Административно-правовые отношения представляют собой разновидность правовых отношений, разнообразных по характеру, юридическому содержанию, по их участникам. Соответственно под административно-правовым отношением понимается урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают как носители взаимных обязанностей и прав, установленных и гарантированных административно-правовой нормой.
Особенности административно-правовых отношений состоят в следующем.
1. Широко распространено мнение, что административно-правовые отношения являются властеотношениями, построенными на началах "власть - подчинение". Этот признак является доминирующим, поскольку предопределен важнейшими приоритетами государственно-управленческой деятельности.
2. Природа государственно-управленческой деятельности, как и любого другого вида социального управления, диктует необходимость выделения субъекта управления, т.е. той стороны регулируемых административным правом управленческих отношений, в руках которой концентрируется власть.
Для административно-правовых отношений, управленческих по своей сути, сущностные черты управления в его государственно-властном варианте (исполнительная власть) наиболее показательны. Главное заключается в следующем: управление всегда предполагает подчинение воли участников совместной деятельности единой управляющей воле; в управленческих отношениях налицо соподчиненность воль. Характер административно-правовых отношений как властеотношений предопределяется доминирующим положением одной их стороны - субъекта управления (управляющей стороны). В подобной полярности находит свое прямое выражение властно-волевое начало, присущее любому виду социального управления, но выражаемое по-разному.
Наиболее юридически отчетливо оно проявляется в сфере государственного управления в его собственном (узком) смысле, т.е. там, где непосредственно реализуются функции исполнительной власти или же в административно-правовых отношениях. Именно поэтому они чаще всего и характеризуются в качестве властеотношений, юридического неравенства сторон.
3. Административные правоотношения, как и все иные правоотношения, имеют свой объект. Его понимание связано с сущностными чертами государственно-управленческой деятельности, всегда предполагающими соподчиненность воль. Воля всех участников регулируемых управленческих отношений подчинена единой управляющей воле. Отсюда и властный характер этих отношений, причем власть (авторитет) является средством волевого регулирования управленческих процессов. Но в этих процессах участвуют люди, наделенные волей и сознанием; именно они совершают определенные, предписанные административно-правовыми нормами действия или воздерживаются от них. Из этого следует, что объектом административно-правового отношения являются воля, сознание и опосредованное ими поведение (действия) управляемых в сфере реализации исполнительной власти.
Иногда в качестве объекта административно-правового отношения называют какой-либо материальный предмет (например, орудие правонарушения), забывая при этом, что административно-правовому регулированию подвергаются не вещь, а действия человека по отношению к этой вещи.
4. Административно-правовые отношения, будучи по своей сути управленческими, имеют широкую сферу для своего возникновения, изменения либо прекращения. Это - сфера государственного управления - понятие, границы которого и раньше, и в современных условиях определяются объемом и направленностью практической деятельности по реализации исполнительной власти. Это - обеспечение и осуществление единой финансовой, кредитной и денежной политики, единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии; осуществление управления федеральной собственностью, мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики, мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.
Следовательно, сфера государственного управления охватывает все основные направления экономической, социально-культурной и административно-политической работы, в которой задействованы сотни тысяч различного рода производственных и непроизводственных, государственных и негосударственных коллективов, миллионы граждан. Сфера государственного управления - управляемая сфера. В силу этого в административно-правовых отношениях всегда находят свое выражение все основные качества, присущие государственно-управленческой деятельности, а также интересы, выражаемые в процессе практического осуществления этого вида государственной деятельности. Поэтому в административно-правовых отношениях всегда в той или иной форме, в том или ином объеме должен найти свое выражение публично-правовой, т.е. государственный интерес.
Административно-правовые отношения в этом смысле - вне конкуренции, ибо они напрямую связаны с практической реализацией задач, функций и полномочий исполнительной власти в процессе государственно-управленческой деятельности. Эта их особенность накладывает определенный отпечаток на поведение любых участников такого рода правовых отношений; их обязанности и права непременно связаны с практической реализацией исполнительной власти в центре и на местах.
5. Сфера государственного управления - поле практической деятельности исполнительных органов и должностных лиц, выступающих от имени этих органов. Из этого утверждения вытекает полностью подтверждаемый практикой вывод о том, что в границах названной сферы нередко возникают правоотношения иного рода (например, финансово-правовые, земельно-правовые, природоохранные, предпринимательские и даже гражданско-правовые).
Следовательно, для административных правоотношений характерна предусматриваемая действующим правом возможность выступать в роли одного из элементов общего механизма правового регулирования или юридического (в данном случае - административно-правового) опосредования общественных отношений, относящихся к предмету иных отраслей российского права (например, зачисление на работу, т.е. возникновение трудовых правоотношений, оформляется управленческим актом администрации и т.п.).
6. Сфера государственного управления есть та область деятельности государства, в которой действуют особого рода субъекты. Обобщенно их именуют либо органами государственного управления, либо органами исполнительной власти. Это значит, что в административно-правовых отношениях опосредуется само государственное управление, т.е. компетенция соответствующих субъектов этого вида государственной деятельности. Она не поглощается исключительно взаимодействием разноуровневых субъектов такого рода (например, отношениями между вышестоящими и нижестоящими исполнительными органами). Соответственно разнообразные административно-правовые отношения возникают не просто в сфере государственного управления (здесь могут возникать и гражданско-правовые отношения), границы которой весьма широки, но и в связи или по поводу совершения полномочными субъектами исполнительной власти своей управленческой компетенции. Главное - выражение в этих отношениях публично-правового интереса. Но такого рода отношения не могут возникать между гражданами, а также между негосударственными объединениями и внутри них.
Данная особенность административно-правовых отношений объясняется тем, что управленческая деятельность, составляющая основной объект административно-правового регулирования, равно как и связанные с ней общественные отношения, прямо и непосредственно выражают волю и интересы государства. Выразить их может только такой субъект, который, во-первых, действует от имени государства и, во-вторых, является носителем соответствующих полномочий государственно-властного характера. Поэтому в административно-правовых отношениях всегда одной из сторон является официальный и полномочный субъект исполнительной власти (в широком смысле - государственного управления). В административно-правовых отношениях всегда имеется обязательная сторона, без которой такого рода отношения вообще не возникают. Они возникают только при условии обязательного участия в них соответствующего исполнительного органа (должностного лица), представляющего публично-правовой интерес. В этом - прямое следствие властной природы государственно-управленческой деятельности. Административные по своей сути правоотношения нередко обнаруживаются в иных сферах государственной деятельности, а также в силу того, что названные правоотношения фактически возникают непосредственно в процессе государственного управления финансами, земельными ресурсами, природоохранной и т.п.
7. Для возникновения административно-правовых отношений необходимы определенные условия, которые:
а) возникают непосредственно в связи с практической деятельностью исполнительных органов по реализации возложенных на них исполнительно-распорядительных функций. Так, заключение имущественных сделок не относится к проявлениям исполнительной власти, а потому, совершая подобного рода действия, исполнительный орган не выступает в роли субъекта управления. В этих действиях не находит своего выражения механизм реализации исполнительной власти.
б) возникают также непосредственно по поводу осуществления исполнительными органами не любых функций, а исключительно управленческих. Имеется в виду практическая реализация принадлежащих им юридически властных полномочий. Главное же заключается именно в применении полномочий, которыми наделены субъекты исполнительной власти и "ради" использования которых возникают административно-правовые отношения. Иначе само государственное управление и, соответственно, административное право, юридически его "обслуживающее", становятся беспредметными.
8. Административно-правовые отношения по своей сути являются организационными. Имеется в виду их прямая связь с реализацией функций исполнительной власти, которые по своему содержанию направлены прежде всего на организацию процесса правоисполнения. В их рамках происходит обеспечение этого процесса структурными, кадровыми, материальными и прочими атрибутами, без которых механизм государственного управления вряд ли может быть реально действующим.
Государственное управление, в сфере которого складываются административно-правовые отношения, в конечном счете сводится к осуществлению функций, направленных на организацию совместной деятельности людей, что прямо вытекает из его природы и социального назначения. Поэтому часто его называют "непосредственно организующей" деятельностью государства. Это означает, что организация в государственно-управленческом смысле осуществляется в особых, присущих исполнительной власти формах. Его структурно-функциональное выражение фиксируется в административно-правовых нормах, а практическая направленность реализуется в административно-правовых отношениях. В последних, по существу, и обнаруживается организующее назначение государственного управления. Организация, следовательно, приобретает тем самым административно-правовую значимость.
Характерно, что административно-правовые отношения несут на себе организационную нагрузку в двух основных аспектах:
а) "самоорганизация", т.е. организация собственной работы всего исполнительного аппарата, осуществляемая в рамках административно-правовых отношений между различными звеньями системы исполнительных органов (например, повышение эффективности взаимодействия территориальных органов, представляющих интересы Российской Федерации, с органами исполнительной власти ее субъектов и т.п.);
б) организация, выходящая за рамки ее первого варианта и реализуемая в административно-правовых отношениях с участием иных коллективов и людей, так или иначе соприкасающихся со сферой государственного управления (например, регистрация возникающих негосударственных структур, создание условий для реализации конституционных прав и свобод граждан и т.п.).
По этим основным направлениям через возникающие административно-правовые отношения исполнительная власть получает возможность оказывать повседневное регулирующее и организующее воздействие на поведение управляемых.
9. Административно-правовые отношения "не закрыты" для кого-либо из возможных участников правовых отношений вообще. Наличие правомочий, представляемых административно-правовой нормой, либо возложение ею же определенных обязанностей - единственное условие, при соблюдении которого каждый, кто функционирует в сфере государственного управления или же заинтересован в ее нормальном функционировании, может быть инициатором их возникновения либо прекращения. Это означает, что административно-правовые отношения могут возникать по инициативе любой из сторон: исполнительных органов и их должностных лиц, государственных коллективов, граждан и т.п.
Однако согласие или желание второй стороны не является во всех случаях обязательным условием их возникновения. Они могут возникать и вопреки желанию второй стороны или ее согласию. Этот признак в наибольшей степени отличает их от гражданско-правовых отношений.
Данная особенность административно-правовых отношений предопределяется прежде всего тем, что в них обязательно участвует властный субъект, которому административно-правовая норма предписывает в данных условиях совершение таких действий, которые влекут за собой возникновение конкретных административно-правовых отношений. Соответственно указанный субъект обязан по своей инициативе и своими действиями создавать подобное юридическое последствие, не вступая при этом с другой стороной в договорные связи, что характерно для гражданско-правовых отношений. Административно-правовые нормы фактически формулируют в подобных случаях меру не возможного, а обязательного поведения для той стороны возникающего административно-правового отношения, которая представляет исполнительную власть (орган управления, должностное лицо).
Практически субъекты исполнительной власти в административно-правовых отношениях действуют властно, а принимаемые ими решения (либо совершаемые ими действия) приобретают юридическую силу независимо от согласия или несогласия второй стороны. Наиболее показательны в этом смысле такие правоотношения, в рамках которых полномочный исполнительный орган (должностное лицо) применяет предусмотренные административно-правовой нормой меры дисциплинарной или административной ответственности за совершение соответствующих проступков. Не менее показательны случаи, когда вышестоящий орган управления дает обязательное для нижестоящего органа предписание и т.п. Если для граждан вступление в конкретное административное правоотношение, как правило, является возможностью (имеется в виду проявление инициативы с их стороны), то сторона, представляющая исполнительную власть, по закону обязана принимать необходимые меры по обеспечению правового режима в сфере государственного управления, в том числе и быть инициатором возникновения административных правоотношений (например, контрольно-надзорные органы).
Значит ли это, что в административно-правовых отношениях всегда одна сторона предписывает другой веления, обязательные к исполнению?
Положительный ответ на данный вопрос неизбежно приводит к необоснованному выводу о том, что данный вид правовых отношений возникает только "по приказу", т.е. в известной степени принудительно. Но такой ответ нельзя признать правильным.
Во-первых, многие административно-правовые отношения возникают по инициативе либо обеих сторон, либо одной стороны, либо третьих лиц. Какой-либо элемент "приказа" практически отсутствует.
Во-вторых, если административно-правовое отношение возникает по инициативе, например, гражданина, то соответствующий исполнительный орган (должностное лицо), наделенный властными полномочиями, не использует их в интересах "подчинения" инициатора. Наоборот, у него возникают определенные юридические обязанности перед гражданином. Последний вправе предъявить органу те или иные юридические требования. Если взять за основу пример с подачей гражданином жалобы, то налицо такая взаимосвязь, в рамках которой только одна сторона (в данном случае - орган управления) полномочна разрешить жалобу.
Если же гражданин совершает административное правонарушение, то ситуация меняется. Следствием совершенного является, действительно, прямое принудительно-властное воздействие на гражданина со стороны полномочного субъекта. При этом данный субъект действует не в силу своего желания или нежелания, а в соответствии с требованиями административно-правовых норм. В результате - односторонний порядок возникновения административно-правового отношения; инициатива его возникновения фактически не зависит от положения, занимаемого той или иной стороной. При этом исключается возможность договорных отношений типа гражданско-правовых.
Однако определенный элемент соглашения сторон вовсе не исключается при возникновении административных правоотношений. И органы управления, и граждане, и иные участники административно-правовых отношений - активные волеизъявители, но только в процессе возникновения этих отношений. Так, заявление гражданина, адресованное органу управления, порождает правоотношение, равно как и обязательное предписание такого органа, адресованное гражданину. Но это - чисто внешнее совпадение. Внутреннее же содержание административно-правовых отношений таково, что в любом случае проявляется присущее административно-правовому регулированию юридическое неравенство сторон. Соответственно, например, решение по заявлению или жалобе гражданина по возложению на него тех или иных юридических обязанностей всегда носит характер одностороннего властного волеизъявления, не равнозначного волеизъявлению гражданина. Подобная юридическая позиция достаточно четко выражается во всех случаях возникновения административно-правовых отношений: когда они возникают по инициативе субъекта управления или когда они инициируются иной стороной. Следовательно, инициатива в рассматриваемом плане не оказывает решающего влияния на главные качества административно-правового регулирования: решающей стороной (даже в случае предварительного согласования того или иного вопроса, например, условий будущей службы) является односторонний носитель юридически властных полномочий. Его решение при соответствии требованиям административно-правовых норм юридически обязательно, независимо от желания или согласия второй стороны. Естественно, что оно обязательно и для принявшей решение стороны.
Инициатива возникновения правоотношения фактически не зависит от положения, занимаемого той или иной его стороной, ибо исполнительный орган (должностное лицо) действует не в соответствии со своим желанием или нежеланием, а в силу требования административно-правовых норм, предусматривающих ответственность за административные правонарушения.
10. Между сторонами административно-правовых отношений возможны споры. Так, гражданин может быть не согласен с правомерностью принятых в его адрес действий исполнительного органа (должностного лица).
Это его несогласие, не влияющее на возникновение правоотношения, тем не менее, вызывает определенные юридические последствия: гражданин вправе оспаривать указанные действия. Так возникает конкретный административно-правовой спор.
Известно, что для разрешения гражданско-правовых споров установлен особый процессуальный порядок (исковое производство). Он установлен и для разрешения возможных административно-правовых споров. Как правило, такого рода споры разрешаются в административном, т.е. во внесудебном, порядке. Это означает, что основной способ их разрешения не выходит за рамки сферы государственного управления и является одним из атрибутов государственно-управленческой деятельности. Суть его - в принятии полномочным исполнительным органом (должностным лицом) юридически властного решения по предмету спора, каковым является законность оспариваемого решения или действия, породивших спорную ситуацию.
На первый план выдвигается присущая административно-правовому регулированию односторонность действий субъекта управления, юридически властным решением которого и разрешается данный спор.
Гражданин оспаривает решение другой стороны административно-правового отношения, используя, как правило, институт административного обжалования. Нижестоящие звенья системы государственного управления в случае возникновения спора обращаются к вышестоящему по отношению к спорящим сторонам исполнительному органу (должностному лицу) и т.п. Во всех подобных случаях оценка правомерности оспариваемых действий - прерогатива только компетентного, специально уполномоченного на это органа или должностного лица, хотя, как правило, подобными полномочиями наделен каждый из них. Наиболее детально административный порядок разрешения административно-правовых споров регламентирован, например, Кодексом РФ об административных правонарушениях, действующими нормативными правовыми актами о работе с жалобами и заявлениями граждан.
Нередко законодательство предусматривает судебный порядок разрешения административно-правовых споров либо в качестве самостоятельного, либо альтернативного. Наблюдается тенденция расширения круга административно-правовых споров, разрешаемых судом.
Косвенное отношение к разрешению административно-правовых споров имеет общенадзорная деятельность органов прокуратуры, которые вправе опротестовать неправомерные решения субъектов исполнительной власти, не решая, однако, споры окончательно, ибо принесение протеста на акты управления не влечет за собой их автоматической отмены.
11. Для гражданско-правовых отношений характерна ответственность одной стороны перед другой. Административным правом установлен иной порядок ответственности сторон административно-правовых отношений в случае нарушения ими требований административно-правовых норм. В этом случае ответственность одной стороны наступает не перед второй стороной правоотношения, а непосредственно перед государством в лице его соответствующего органа (должностного лица). Объясняется это тем, что речь идет фактически о нарушении публично-правовых интересов в сфере исполнительной власти. Именно поэтому исполнительные органы (должностные лица) наделяются полномочиями по самостоятельному воздействию на нарушителей требований административно-правовых норм (дисциплинарная, административная ответственность). Сами субъекты управления также отвечают за нарушение аналогичных требований (например, дисциплинарная ответственность работника аппарата федеральной исполнительной власти перед Президентом или Правительством РФ).
Возможна и ответственность одной стороны административно-правового отношения перед другой, но в ограниченных случаях и пределах. Если, например, при совершении административного правонарушения был нанесен материальный ущерб другой стороне, то одновременно с назначением виновному административного наказания (ответственность перед государством) решается вопрос и о возмещении им причиненного имущественного ущерба; суд решает данный вопрос независимо от размера ущерба, но это уже ответственность перед другой стороной правоотношения, выходящая за административно-правовые рамки (действуют гражданско-процессуальные нормы).
Еще по теме 14.АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ:
- 12. Классификация и основные черты административно-правовых отношений.
- 1.2 Трактовка понятия системы административного законодательства современной административно-правовой науки
- Правоотношения в сфере лицензирования как объект административно-правовой охраны
- § 3. Теоретический анализ методов и форм административно-правового регулирования экономики
- § 1. Общая характеристика механизма административно-правового регулирования экономики
- § 5. Административно-правовой статус субъектов экономических отношений
Административно-правовые отношения – это общественные отношения, урегулированные нормами административного права, возникающие в сфере исполнительной власти (государственного управления). Признаки административных правоотношений:
– являются публичными правоотношениями, имеющими в своей основе общественный, государственный интерес;
– носят властный характер, так как в процессе возникновения, изменения и прекращения данных правоотношений реализуется государственное управление;
– являются организационными, поскольку государственное управление связано с организационными установками, что и проявляется в организационном характере административных правоотношений;
– в случае нарушения административно-правовых отношений наступает административная ответственность как способ их защиты. Административные правоотношения отличаются особым административно-правовым порядком разрешения споров участников правоотношений. Разрешение спорных ситуаций, возникающих в процессе существования административного правоотношения, может осуществляться в рамках других административно-правовых отношений. Таким образом, административные правоотношения разрешаются внутри самой системы.
Структура административно-правовых отношений:
– объект административных правоотношений – то, на что направлены субъективные права и юридические обязанности участников административно-правовых отношений;
– субъект административных правоотношений совпадает с субъектом государственного управления – это либо гражданин, либо объединение граждан, в том числе государственный орган;
– юридические факты, обусловливающие возникновение, изменение и прекращение правовых отношений;
– метод админстративно-правового регулирования показывает способ взаимодействия субъектов административных правоотношений;
– способы защиты административно-правовых отношений (самозащита, административный, судебный). Виды административно-правовых отношений:
1) по характеру правоотношений:
– материальные, основанные на нормах материального права;
– процессуальные, возникающие в связи с практической реализацией материальных норм;
2) по виду взаимоотношений, возникающих между субъектами:
– горизонтальные – возникают при взаимодействии властных структур между собой в условиях, когда отсутствует соподчиненность;
– вертикальные – возникают с случаях, когда одна сторона правоотношений организационно или иным образом подчинена другой либо когда законом предусмотрена обязательность актов управляющего субъекта;
– субординационные – основаны на властных правомочиях одного из субъектов в отношении другого (соподчинение);
– координационные – властные полномочия используются для эффективной совместной деятельности нескольких управляющих субъектов;
3) по целям:
– регулятивные – регулируют экономические отношения и личные неимущественные отношения. При помощи данного вида отношений осуществляется правомерная деятельность граждан и организаций;
– охранительные – направлены на регламентацию мер юридической ответственности, а также государственно-принудительных мер защиты субъективных прав.
